Trygve Lies unmöglichster Job der Welt

»Der unmöglichste Job der Welt« – die Worte, mit denen Trygve Lie im Jahr 1953 seinen Nachfolger Dag Hammarskjöld begrüßte, beschreiben bis heute noch das Amt des UN-Generalsekretärs wie auch Lies Zeit als erster Amtsinhaber. Im Vergleich zu seinem Nachfolger, dem durch seine Erfolge in der Friedenssicherung wie auch durch seinen tragischen Tod im Amt weitaus mehr Aufmerksamkeit gezollt wird, ist Lie bis heute weniger populär – sowohl in der Geschichte der Vereinten Nationen wie auch in der wissenschaftlichen Aufarbeitung der Organisation und des Amtes. James Muldoon folgerte dementsprechend in einer der wenigen biografischen Analysen, dass das Problem nicht sei, dass die Geschichte Lie gegenüber nicht freundlich eingestellt, sondern dass sie ihm gegenüber vielmehr gleichgültig sei.[1] Anthony Gaglione hat in der ›Partners for Peace‹-Serie, die sich in sechs Bänden mit den Amtszeiten der einzelnen Generalsekretäre auseinandersetzt, wenig zur Person Lie zu sagen. Er bestätigt zwar, dass Lies Amtszeit dem Ost-West-Konflikt zum Opfer wurde, jedoch schreibt er diesen Misserfolg der Unfähigkeit Lies zu, diese politischen Entwicklungen erfolgreich zu manövrieren. Demnach ist die Kritik, die am Generalsekretär ausgeübt wurde, durchaus Lie als Person zuzuschreiben und nicht den politischen Ereignissen der Zeit.[2] Weitaus kritischer zeigte sich James Barros in seiner im Jahr 1989 veröffentlichten Biografie. Barros ist weitgehend »polemisch denn sachlich, stellt Lie im schlechtesten Licht dar und versucht selten, [seine Analyse von Lies] Charakter oder die Bilanz seiner Amtszeit zu belegen«. Lie wird als »mittelmäßig, amateurhaft, ehrgeizig, eitel, verwaltungs-

technisch inkompetent, temperamentvoll, faul, naiv, ohne Prinzipien, verlogen und effektiv als Handlanger der Sowjetunion« dargestellt.[3] Ebenso negativ bewertet Brian Urquhart, Lies Assistent, den Generalsekretär als mittelmäßig, gar erbärmlich; als eine Person ohne moralische Autorität, die für den Job intellektuell ungeeignet war, wohl aber ihr Bestes gab.[4] Lies starker Akzent im Englischen und fehlende Französischkenntnisse werden hier oft gleichzeitig mit mangelnder Vorstellungskraft und intellektueller Fähigkeit erwähnt. Dies musste auch Ban Ki-moon erfahren.

Diesem negativen Bild stehen neuere Analysen gegenüber, die sich ausdrücklich dem Ausbau des Amtes in den ersten Jahren widmen und Lies Rolle in diesem Prozess als durchaus positiv bewerten. Obwohl Kommentatoren im Allgemeinen anerkennen, dass es für den Amtsinhaber schwierig ist, den Ansprüchen der Mitgliedstaaten zu genügen und das Amt zwischen den Rollen eines Generals und eines Sekretärs auszuüben, werden Lie auch hier Klischees wie die des Kompromisskandidaten zugewiesen und somit Schwächen unterstellt. Die Reformen, die im Jahr 2016 zur Wahl des derzeitigen Generalsekretärs eingeführt wurden, sowie die Bilanz von Lies sieben Nachfolgern bieten jedoch die Gelegenheit einer Neubewertung des ersten Generalsekretärs und des »unmöglichsten Jobs der Welt«.

Die Benennung zum UN-Generalsekretär

Lie begann seine Amtszeit am 1. Februar 1946. Er wird allgemein als Kompromisskandidat bezeichnet, da er weder die erste Wahl der USA noch der Sowjetunion war und zunächst für die Rolle des Präsidenten der Generalversammlung vorgeschlagen wurde, jedoch die Wahl verlor. Der Bezug auf einen Kompromiss hat sich als eine problematische Grundlage der Erwartungen gegenüber dem Amtsinhaber sowie seiner Amtslegitimät und Kompetenz bewiesen: zum einen, da es den Eindruck vermittelt, der Kandidat sei notwendigerweise zweite oder gar dritte Wahl; und zum anderen, da dies somit auch eine unzureichende Befähigung unterstellt, ob dies zutreffen mag oder nicht. Wenn man Kommentatoren wie Barros glauben mag, so ist dies jedoch auch durchaus der Fall. In der Tat ist die Personenbeschreibung der Rolle sehr vage und die Gründer beschränkten sich auf Umschreibungen wie ein »Mann von hoher Bedeutung und Errungenschaft«,[5] ein Politiker anstelle eines Diplomaten[6] und idealerweise von einer Mittelmacht.

Im Vergleich zu seinen Amtsnachfolgern wie auch anderen Kandidaten und Generalsekretären der diversen UN-Organisationen war Lie weder untypisch noch unqualifiziert. Seine Mutter leitete eine Pension, in der Arbeiter aus ganz Europa Unterkunft fanden. In diesem Umfeld wurde Lie mit den Interessen der Arbeiterklasse und den Ideen des Sozialismus konfrontiert. Lie fand früh Zugang zur Politik als er mit 16 Jahren seinem Lehrer half, dessen Wahl für die Arbeiterpartei zu organisieren und schließlich die Jugendgruppe der Partei gründete. Er studierte Jura an der Universität Oslo und arbeitete nach seinem Abschluss als Assistent des Parteisekretärs. Bereits im Jahr 1919 fand sich Lies Name auf einer Liste von 400 bekannten Bolschewisten. Im Jahr 1921 begleitete er eine norwe­gische Delegation nach Moskau.[7] Diese politische Verbindung hatte zur Folge, dass Lie sehr lange im Westen als der Sowjetunion freundlich gesinnt und daher als suspekt betrachtet wurde; während dies für die Sowjetunion ausreichte, Lie als potenziellen Kandidaten für die Generalsekretärsstelle zu sehen. Er selbst hatte sich schon früh dem Sozialismus abgewandt und betrachtete dessen Ideale eher pragmatisch.

Lies Berufslaufbahn verlief ähnlich wie von vielen seiner Zeitgenossen wie auch Nachfolger in den Führungsetagen der Vereinten Nationen. Im Jahr 1922 wurde er juristischer Berater des ›Arbeidernes faglige Landsorganisasjon‹, dem Gewerkschaftsdachverband Norwegens. Im Jahr 1935 wurde er ins norwegische Parlament gewählt und bekleidete im Zuge dessen diverse Ministerposten, unter anderem für die Themen Handel, Industrie, Schifffahrt und Fischerei sowie Justiz. Nachdem die norwegische Regierung mit König Haakon VII im Jahr 1940 nach London ins Exil zog, wurde Lie ein Jahr später zum Außenminister benannt. Diese Rolle behielt er weiterhin inne, nachdem die Regierung im Jahr 1945 nach Norwegen zurückkehrte. So wurde Lie im Januar 1946 Mitglied der nor­wegischen Delegation in der ersten Sitzung der UN-Generalversammlung. Lediglich der derzeitige Amtsinhaber António Guterres (seit 2017) sowie Ban Ki-moon (2007–2016) und Trygve Lie konnten vor ihrem Amtsantritt als Generalsekretär Ministererfahrungen vorweisen; U Thant, Kurt Waldheim und Javier Pérez de Cuéllar waren Di­plomaten, während Dag Hammarskjöld Staatssekretär war und Kofi Annan als einziger Generalsekretär aus dem UN-Sekretariat selbst stammte.

In der Tat sind ehemalige Staats- oder Regierungsoberhäupter weiterhin selten unter den Generalsekretären der UN-Organisationen zu finden; weitaus häufiger werden ehemalige Diplomaten oder Politiker mit Ministerialrang in die Rolle des Generalsekretärs berufen. Ein Studium der Rechtswissenschaft ist dem Großteil der General- und Untergeneralsekretäre in den Vereinten Nationen gemeinsam. Ebenso gemeinsam am Zeitpunkt der Amtseinstellung ist eine bestehende Beziehung mit den Vereinten Nationen, sei es als Botschafter oder als Konferenzdelegierter. Mit anderen Worten: Wer in den Kreisen der Vereinten Nationen sichtbar wird, findet sich eher auf einer Liste von möglichen Kandidaten für Führungspositionen als Außenseiter.[8] Als Außenminister Norwegens im Exil fehlte es Lie weder an Erfahrung, politische Interessen zu navigieren[9], noch an Wissen bezüglich multilateraler Politik, auch wenn er sich zunächst mit nationaler Politik auseinandergesetzt hatte.

Kontrovers war Lies Bereitschaft potenzielle Kommunistinnen und Kommunisten unter den amerikanischen Staatsbürgern zu identifi­zieren.

Lie beendete seine erste Amtszeit als UN-Generalsekretär im Jahr 1950 und wurde nicht formell in eine zweite Amtszeit berufen, da die Sowjetunion in Reaktion zu seiner Korea-Politik ein Veto einlegte. Stattdessen verlängerte die Generalversammlung Lies Amtszeit. Lie sah sich jedoch durch die Opposition der Sowjetunion stark eingeschränkt, insbesondere in der Vermittlung zwischen den Großmächten, und entschloss sich, vom Amt vorzeitig zurückzutreten. Demnach ist ein Kompromisskandidat nicht notwendigerweise ein Misserfolg. Kompromiss bedeutet hier Befürwortung durch Konsens gegenläufiger Interessen; wohingegen der Verlust dieser Unterstützung, insbesondere der Großmächte, eindeutig schwerwiegender für den Amtsinhaber und dessen Handlungsraum ist. Dies musste auch Boutros Boutros-Ghali erfahren, dessen zweite Amtszeit von den USA abgelehnt wurde.

Ausbau der Verwaltung

Der Beginn von Lies Amtszeit war neben Friedens- und Sicherheitsproblemen zunächst von praktischen Problemen bestimmt: Es galt, Personal einzustellen, einen Standort zu finden und Regelungen und Prozesse auszuarbeiten. Trotz des Potenzials, hier erfolgreich Führung zu demonstrieren sowie die Rolle des Generalsekretärs auszubauen, dominiert Lies Beitrag zur Friedens- und Sicherheitspolitik die Analysen seiner Amtszeit, entsprechend den politischen Entwicklungen der Zeit und der Bedeutung, die diesem Bereich insgesamt zugewiesen wird. Dies ist ungeachtet der Tatsache, dass der Großteil der Aktivitäten der Vereinten Nationen im sozialen und wirtschaftlichen Bereich liegen. So sind Lies Aktivitäten in diesem Bereich weniger bekannt und bedürfen weiterer Forschung. Muldoon beschreibt nur sehr kurz, dass Lie Armut als ein Problem des Friedens sah und dass er angesichts extrem limitierter Budgets nur ein relativ kleines Programm zur technischen Hilfe aufbauen konnte. Dass aber hier mehr Analyse zum Verständnis der Person and dessen Amtszeit beitragen kann, zeigt ein Beispiel der Geschlechtergleichstellung. Von der Kommission für die Rechtsstellung der Frau (Commission on the Status of Women – CSW) beauftragt, die Gleichstellung des UN-Personals zu prüfen, veranlasste Lie, die Personalregel 29 zu ändern, indem er den Begriff des (männlichen) ›Haushaltsvorstands‹, dem besondere beziehungsweise höhere Zahlungen als Frauen zugewiesen wurden, entfernte und Kinderbeiträge für Frauen und Männer ausglich. Er befürwortete zudem, dass die Frage der Gleichstellung dem Fünften Ausschuss der Generalversammlung für Verwaltungs- und Haushaltsfragen zugerechnet werden sollte, um so die Gleichstellung zu einem integralen Teil der Orga­nisation zu machen anstatt diese in der CSW als ›Frauenproblem‹ auszulagern. Dieses wurde von Mitgliedstaaten bis zum Jahr 1970 abgelehnt.[10] Obwohl das Personalwesen des Sekretariats direkt dem Generalsekretär unterliegt, zeigte sich bald, dass die Großmächte die Entscheidungsfreiheit Lies durch stark detaillierte Vorgaben sowie durch den Anspruch, ihre Staatsbürger einzustellen, stark eingeschränkt hatten. Zudem führten Zeitdruck und eine hektische Gründungszeit dazu, dass die hehren Ziele der neuen internationalen Bürokratie nicht voll umgesetzt werden konnten. Mit anderen Worten wurde das Einstellungsverfahren nicht befolgt, sodass das Sekretariat stark von Briten und Amerikanern dominiert wurde. Im Jahr 1952 schlug Lie eine Reorganisation vor, die jedoch nie umgesetzt wurde.[11]

Kontrovers war Lies Bereitschaft, dem Wunsch der amerikanischen Regierung nachzukommen, potenzielle Kommunistinnen und Kommunisten unter den amerikanischen Staatsbürgern zu identifizieren. Lie kooperierte und kündigte zudem UN-Bediensteten, die ihr verfassungsgemäßes Recht zur Aussage verweigerten, was dazu führte, dass er Wohlwollen und Unterstützung des Sekretariats verlor.

Friedens- und Sicherheitspolitik

Lies Erfolg oder Misserfolg wird letztendlich durch seine Handlungen in der Friedens- und Sicherheitspolitik bemessen. Hier geht es vor allem um die sogenannte ›politische‹ Dimension der Rolle und die Fähigkeit des Generalsekretärs, die Großmächte in den ersten Jahren des Ost-West-Konflikts zu navigieren sowie die eng umschriebene Stelle so auszufüllen, dass sie sowohl den politischen Problemen wie auch den Erwartungen der Mitgliedstaaten gerecht wird. Die Rolle des Generalsekretärs wird im Wesentlichen in den Artikeln 97, 98 und 99 beschrieben; während Artikel 33 indirekt die Involvierung in der Verhandlung und Media­tion von Konflikten des Generalsekretärs voraussetzt. Gemäß Artikel 97 ist der Generalsekretär der höchste Verwaltungsbeamte (chief administrator) der Organisation, während Artikel 98 die Rolle erweitert und dem Generalsekretär gestattet, an allen Sitzungen der Generalversammlung, des Sicherheitsrats und des Wirtschafts- und Sozialrats teilzunehmen. Die Gründungsstaaten der Vereinten Nationen sahen jedoch den Generalsekretär nicht in dem gleichen Sinne wie den Generalsekretär des Völkerbunds, dessen Amt einzig als Verwaltung konzipiert war. Stattdessen wurde dem UN-Generalsekretär eine politische Rolle durch Artikel 99 zugewiesen, mit dessen Kraft dieser die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken kann, die er als eine Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ansieht. In Theorie wie auch Praxis ist die Spannung zwischen dem verwaltungstechnischen und politischen Aspekt der Rolle Fokus der Kritik; sowohl von Seiten der Mitgliedstaaten wie auch Kommentatoren. Als erster Generalsekretär sah sich Lie somit sowohl im Zentrum dieser Kritik und hatte das Bedürfnis, zur Lösung von Krisen beizutragen. Lie setzte hier eine Reihe von Präzedenzfällen, die den Handlungsraum des Generalsekretärs wie auch dessen Beziehung zum Sicherheitsrat klärten.

Lies Führungsstil wird in der Fachliteratur mehr als Visionär denn als Manager beschrieben.[12] Er sah sich selbst nicht ausschließlich als Verwalter, der gegenüber den Mitgliedstaaten unterwürfig und ohne Initiative ist. Der visionäre Führungsstil beschreibt vielmehr Generalsekretäre, die davon ausgehen, Einfluss zu haben, diesen auch nutzen wollen und dabei gelegentlich auch die Grenzen der Rolle überschreiten, und sie prägt ein starker Glaube an den Supranationalismus. Lie selbst formulierte seinen Führungsstil und seine -ziele als einen Mittelweg. In seiner Autobiografie schrieb er: »Der Generalsekretär, so wird gesagt, sollte mehr ein General als ein Sekretär sein – aber wo waren diese Abgrenzungen? Daher war ich von Anfang an dazu geneigt, einen Mittelweg zu nehmen – einen pragmatischen und aufgeschlossenen Ansatz. Ich hörte allen Beratern zu und ließ mich von Niemanden leiten. Ich hatte keinen ausgearbeiteten Plan, die politische Autorität des Generalsekretärs zu entwickeln, aber ich war entschlossen, dass der Generalsekretär eine Kraft für den Frieden sein sollte.«[13]

Er setzte sich drei Ziele: erstens, zu demonstrieren, dass die UN die Lösung regionaler Konflikte unterstützen können; zweitens, dass die Organisation zwischen den USA und der Sowjetunion vermitteln kann, und drittens, dass der Generalsekretär als Hüter der UN-Charta deren Ideale bewahren kann. So beschreibt Ellen Jenny Ravndal UN-Generalsekretär Lie als einen Entwickler von Institutionen, dessen wesentliches Anliegen die Erhaltung und – soweit wie möglich – der Ausbau der Organisation war.[14] In diesem Sinne argumentierte Lie nicht nur für die Aufnahme weiterer Staaten, sondern verfolgte auch kontroverse Maßnahmen, wie die Kooperation mit den USA in der Identifizierung von amerikanischen Kommunisten im Sekretariat.

Lies Führungsstil wird in der Fachliteratur mehr als Visionär denn als Manager beschrieben.

Lies erste Intervention und somit der erste Präzedenzfall im Jahr 1946 bezog sich auf die fortlaufende Präsenz der Sowjetunion im Norden Irans und der Bitte Irans an den Sicherheitsrat, den Fall zu diskutieren. Die Sowjetunion hatte, entgegen ihres Abkommens, Iran nicht nach dem Krieg verlassen und forderte, dass die Ölgewinnung von beiden Staaten gemeinsam geregelt werde. Der Sicherheitsrat folgte zunächst der Aufforderung und vertagte die weitere Diskussion am 4. April 1946. Am 15. April verkündete die Regierung Irans, dass sie mit der Sowjetunion ein Abkommen getroffen habe und somit das Thema nicht länger der Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats bedurfte. Australien, Ägypten, Brasilien, Mexiko, die Niederlande, die USA und das Vereinigte Königreich stimmten jedoch nicht dem Vorschlag der Sowjetunion zu und bestanden darauf, dass sich der Sicherheitsrat weiterhin mit dem Thema beschäftigen sollte. Mithilfe juristischer Berater verfasste Lie ein Memorandum, in dem er argumentierte, dass der Sicherheitsrat nicht Themen auf der Tagesordnung belassen könnte, wenn der Konflikt zwischen den Parteien gelöst sei. Lies Intervention überraschte die Mitglieder des Sicherheitsrats und wurde negativ bewertet. Lie war der Ansicht, dass Artikel 99 dem Generalsekretär das Recht zuwies, den Rat in Wort und Schrift zu adressieren, wenn er es als angemessen ansehe. Lie war darauf bedacht, dies zu formalisieren, was sowohl der Sicherheitsrat wie auch andere UN-Organisationen umsetzten.

Ebenso konnte Lie das Recht des Generalsekretärs, sich zum Thema zur Erweiterung der Mitgliedschaft und Anerkennung spezifischer Mitgliedstaaten zu äußern, festlegen, und leitete von Artikel 99 das Recht ab, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Dies waren keineswegs Versuche, die Rolle zu erweitern, sondern vielmehr der Versuch, bereits vorhandene Befugnisse zu klären und anzuerkennen sowie die Beziehung zwischen Generalsekretär und Sicherheitsrat zu klären.[15]

Lie war stets darauf bedacht, die Organisation als Plattform für die Vermittlung und Schlichtung von Konflikten zu etablieren. Er argumentierte, dass der Marshallplan unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen umgesetzt werden könne, und bot den USA und der Sowjetunion Vermittlungshilfe in der Blockade Berlins an, die jedoch abgelehnt wurde. Im Falle Palästinas zeigten sich dann die Grenzen dieser Ambitionen. Lie war optimistisch, dass das Potenzial der Vereinten Nationen hier zum Vorschein treten könne, da der Konflikt noch nicht dem Ost-West-Konflikt zum Opfer gefallen war. Er wollte die Fähigkeit der UN testen, regionale Konflikte zu lösen. Lie sah Israel als sein »Kind« und engagierte sich sehr stark für Israels UN-Mitgliedschaft, sodass er generell als zionistisch betrachtet wurde. Nachdem das Vereinigte Königreich die Palästinafrage an die Vereinten Nationen übergeben hatte, war Lie darauf bedacht, diese schnell und effektiv zu lösen, da er den Ruf, wenn nicht sogar das Überleben der Organisation vom Erfolg in dieser Angelegenheit abhängig sah. Nachdem die Generalversammlung eine Kommission zur Teilung Palästinas einrichtete, verfolgte Lie aktiv dessen Umsetzung und fand sich im Konflikt mit der amerikanischen Regierung.

Im April 1950 veröffentlichte Lie sein Friedensmemorandum, in dem er ein Zwanzigjahresprogramm für die Friedenssicherung der Vereinten Nationen darlegte.[16] Dazu gab es jedoch nur eine geringe Resonanz, da nur wenige Tage später der Krieg in Korea begann und hier zum ersten Mal Artikel 99 angewandt wurde. Lie beriet den Rat zur Situation, den die Sowjetunion weiterhin bestreikte. Und nachdem die militärische Intervention der USA von einer Resolution unterstützt wurde, setzte sich Lie das Ziel, diese mit Hilfe der Vereinten Nationen zu untermauern.[17] Dies wurde von der Sowjetunion als ein Verlust der Neutralität des Generalsekretärs gesehen und er verlor somit die Unterstützung der Großmacht, was letztendlich zu Lies Rücktritt führte.

Ein unmöglicher Job

Die Rolle des Generalsekretärs ist eindeutig eine politische, und dies gilt nicht nur aus der Perspektive der Handlungsmöglichkeiten, die dem Amts­inhaber per UN-Charta zur Verfügung stehen, sondern auch in der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten die Rolle definieren. Damit tragen die Mitgliedstaaten und insbesondere die Großmächte wesentlich zum Erfolg oder Misserfolg des Generalsekretärs bei, wie auch Robert Barnes argumentierte: »Die Amtszeit von Trygve Lie endete daher mit der offensichtlichen Akzeptanz [...], dass es wünschenswert sei, dass das Amt [...] im wesentlichen administrativen Charakter habe. So waren es die wichtigsten in Dumbarton Oaks vertretenen Staaten, die ihre ursprüngliche Position bezüglich der politischen Rolle des Generalsekretärs aufgegeben hatten.«[18]

Gleichermaßen ist ein erfolgreicher Amtsinhaber ein solcher, der sich weder in einer unterwürfigen, ausschließlich verwaltungstechnischen Rolle oder etwa in einer dominanten Position versteht. Erwartungen, dass ein Generalsekretär eine Krise erfolgreich zur Zufriedenheit aller lösen kann, scheinen unrealistisch. Letztlich begrenzt die Tatsache, dass nur wenig bekannt ist, inwiefern Lie zur Entwicklung der Organisation in Bereichen außerhalb der Friedenssicherung beitrug, weiterhin eine Bewertung von Lies Amtszeit. Als Fazit müssen daher Lies Bemühungen, die Rolle des Generalsekretärs sowie die Rolle der Vereinten Nationen in politischen Krisen zu definieren, als positiv bewertet werden.