Soziale Sicherung – eine globale Heraus­forderung

Weniger als ein Drittel der Weltbevölkerung genießt eine umfassende soziale Sicherung. Dennoch: Viele Staaten des Globalen Südens führen Sozialtransferprogramme ein. In Deutschland gibt es weiterhin Handlungsbedarf. Dabei geht es um die Einführung verbindlicher Normen, um soziale Sicherheit für alle zu erreichen.

Es sieht nicht gut aus, was die weltweite Umsetzung des universellen Rechts auf soziale Sicherung betrifft – das heißt: das Recht auf Einkommenssicherheit in Form von Sozialhilfe, Kindergeld und Altersrente und das Recht auf Zugang zu Gesundheits­dienstleistungen.[1] Weniger als die Hälfte der Weltbevölkerung (45 Prozent) hat Anrecht auf wenigstens eine Art von Sozialtransfer. Nicht einmal ein Drittel der Weltbevölkerung (29 Prozent) genießt eine umfassende Sozialsicherung.[2] Vier Milliarden Menschen beginnen also jeden Tag in der Sorge, dass ihnen selbst oder ihren Angehörigen etwas zustoßen könnte, wogegen sie nicht oder nur unzureichend abgesichert sind: Verlust der Arbeit, ein Unfall, ein Krankheitsfall. Der Zugang zu sozialer Sicherung ist ein verlässlicher Indikator dafür, was es bedeutet, unterhalb oder nahe an der Armutsgrenze zu leben und damit auch ein prägnanter Ausdruck von systemischer wirtschaftlicher und sozialer Ausgrenzung.

Ungleiche Verteilung der sozialen Sicherung weltweit

In reichen Staaten ist die Deckung der sozialen Sicherung höher, aber auch nicht allumfassend. Selbst im zum Teil wohlhabenden Europa mit einer langen Tradition von rechtsbasierter Sozialpolitik sind 20 Prozent der Bevölkerung nicht vollständig abgesichert. In den USA ist es eklatanter, denn weniger als 15 Prozent der Bevölkerung sind dort abgesichert. Nur bei der Altersversorgung sind 100 Prozent der amerikanischen Bevölkerung abgesichert, während der Zugang zu Krankenversorgung nach wie vor nur für einen Teil der Bevölkerung finanziell gesichert ist.

In den einkommensarmen Staaten ist die Lage erheblich prekärer. Der Minimalstandard, dass mindestens ein Lebensbereich sozial abgesichert ist, gilt in Lateinamerika für 60 Prozent, in der Asien-Pazifik-Region für 40 Prozent und in Afrika für weniger als 20 Prozent der Bevölkerung (siehe Abbildung). Nur jeder fünfte Arbeitslose hat einen gesetzlich abgesicherten Anspruch auf Arbeitslosengeld. In den armen Weltregionen kommt die Herausforderung einer ausgeprägten vielschichtigen Ungleichheit hinzu.

Die Unzulänglichkeit sozialer Sicherung ist eng verwoben mit sozialer Ausgrenzung.[3] Ethnische und religiöse Minderheiten, benachteiligte Kasten, Menschen mit Behinderung und Kinder haben eine schwache Stimme in der Politik – oder werden bewusst nicht einbezogen und damit ihrer Rechte beraubt. Auch das Stadt-Land-Gefälle ist enorm: Mehr als die Hälfte der ländlichen Bevölkerung hat keinerlei Krankenversicherung, während bei der städtischen Bevölkerung weltweit 80 Prozent krankenversichert sind.[4]

Zu den am wenigsten abgesicherten Menschen gehören überall auf der Welt Frauen. Nur 40 Prozent der Mütter von Neugeborenen bekommen Elterngeld.[5] Die Geschlechterunterschiede überschneiden und verdichten sich mit ethnischer Ausgrenzung[6] oder mit Einkommensarmut und Klassenzugehörigkeit.[7] So haben etwa in Ghana fast alle Frauen im obersten Vermögensquintil eine fachlich-begleitete Entbindung, aber nur die Hälfte der Frauen im ärmsten Quintil. Ähnlich ist die Kluft in Nepal und Senegal, wo nur ein Drittel der einkommensärmsten Mütter bei der Entbindung betreut werden.[8]

Weltweit ist jedes dritte Kind von Kinderarmut betroffen. Nur 28 Prozent der Menschen, die mit einer schweren Behinderung leben, sind sozialversichert. Etwas besser sieht es nur bei Altersrenten aus: 68 Prozent der Menschen im Ruhestand bekommen eine Rente.[9] In einigen Ländern beträgt die Altersgrenze jedoch 70 Jahre, was oft jenseits der statistischen Lebenserwartung bei einkommensschwachen Gruppen liegt. Hinzu kommt, dass die Beträge oft nicht existenzsichernd sind. Dies alles sind Beispiele extrem ungerechter Sozial- und Krankenversicherungssituationen.

Komplizierte Hintergründe und Zusammenhänge

Die Hintergründe für diese grobe Missachtung des Rechts auf soziale Sicherung sind komplex. Im Vordergrund steht das weltweite Defizit an gerecht entlohnter, sozialversicherter und umweltverträglicher Arbeit. Das ist interessant, denn das Recht auf soziale Sicherheit gibt es bereits seit 100 Jahren.[10] Im Jahr 1919 verabschiedete die damals neu gegründete Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization – ILO) die ersten Sozialversicherungs­übereinkommen mit dem Recht, im Fall von Arbeitsmigration Sozial­versicherungsbeiträge von einem Land ins nächste zu übertragen,[11] dem Recht auf zwölf Wochen bezahlten Mutterschutz und auf Stillpausen während der Arbeitszeit.[12] Es folgte in den 1920er und 1930er Jahren eine ganze Serie von sozialpolitisch progressiven Beschlüssen zu Krankenversicherung, Altersversorgung, Arbeitslosen­versicherung und gesetzlichem Urlaub.[13] Im Jahr 1952 folgte schließlich das umfassende Übereinkommen über die Mindestnormen der Sozialen Sicherheit.[14]

Historisch führte der Weg also in ein tragfähiges Sozialsicherungs­system über den Arbeitsplatz. In dem Maße, wie Frauen und Männer im ersten Arbeitsmarkt Anstellung fanden, verbesserten sich Deckung und Leistung aus einer gesetzlichen sozialen Sicherung. Allerdings schreitet die sogenannte Formalisierung der Arbeit weltweit nicht voran. Stattdessen ist in den vergangenen Jahrzehnten eine Zunahme prekärer Arbeit zu beobachten – und zwar in allen Weltregionen.

In den vergangenen Jahren ist weltweit eine Zunahme prekärer Arbeit zu beobachten.

In den einkommensschwachen Ländern arbeitet die Mehrheit der Bevölkerung im informellen Sektor, das heißt auf ungesichertem Land, als Tagelöhnerin oder Tagelöhner, im Straßenhandel oder in der kaum sichtbaren Sorgearbeit – ohne gesetzliche Sozialversicherung. Auch in globalen Wertschöpfungs­ketten ist soziale Sicherung die Ausnahme. In den reichen Ländern wird immer mehr Arbeit aus dem sozialversicherten Sektor ausgelagert – zu den bekannten Beispielen gehören Paketbotendienste und sogenannte Klickarbeiter, die über ›Crowdsourcing‹-Plattformen Mini-Aufträge von externen Auftraggebern erledigen. Diese Verschiebungen weg von stabilen, sozialversicherten Arbeitsplätzen werden sich durch die Auswirkungen von Digitalisierung und künstlicher Intelligenz weiter verstärken.

Hinzu kommt die systematische Vernachlässigung des sozialen Sektors, dem Opfer des Neoliberalismus der vergangenen vier Jahrzehnte.[15] Die Deregulierungs- und Privatisierungspolitik, die in den 1980er Jahren von Weltbank, Inter-nationalem Währungsfonds (International Monetary Fund – IMF) und vielen Regierungen weltweit forciert wurde, hatte vielseitig schädliche soziale Auswirkungen. Beispielsweise wurde in vielen Ländern der Staatshaushalt insgesamt gekürzt und statt Steuereinnahmen zu erhöhen – unter anderem durch eine progressive Besteuerung von hohen Einkommen oder der Gewinne transnationaler Unternehmen –, wurden Steuersenkungen beschlossen. Als Folge verringerte sich der Finanzierungsspielraum für Sozialpolitik insgesamt und für soziale Sicherung insbesondere. Im Jahr 2018 beschlossen 124 Staaten, davon 81 einkommensarme Länder, die Ausgaben für soziale Sicherung einzufrieren oder gar zu senken. In der Europäischen Union (EU) führte diese Austeritätspolitik seit dem Jahr 2010 zu vermehrter Einkommensarmut. Knapp 87 Millionen Menschen sind betroffen und damit 17 Prozent der europäischen Bevölkerung.[16]

Trends: verhalten optimistisch?

Es ist jedoch auch eine Gegentendenz zu verzeichnen. Seit den frühen 2000er Jahren ist eine Dynamik in der Politik der sozialen Sicherung zu verzeichnen,[17] die zum Teil eine konsequente Reaktion auf die sozialschädlichen Auswirkungen des Neoliberalismus ist. Zahlreiche Länder des Globalen Südens haben Sozialtransferprogramme eingeführt, die entweder aus Steuereinnahmen oder aus Geldern der Entwicklungs­zusammenarbeit finanziert werden. Deren Zweck ist es, Familien ein Mindesteinkommen zu sichern, um die absolute Armut zu bekämpfen und es ihnen zu ermöglichen, bessere Arbeitsbedingungen auszuhandeln, die Kinder zur Schule zu schicken und die Ängste vor Altersarmut zu nehmen.

Weltberühmt sind die Sozialprogramme in Brasilien und Mexiko, ›Bolsa familia‹ und ›Progresa‹, die bereits vor rund 20 Jahren eingeführt wurden und dann erfolgreich nach Südasien und in viele Staaten in Afrika in angepasster Form ›exportiert‹ worden sind. Bei diesem Konzept handelt es sich um Sozialhilfe in Form von Sozialtransfers an einkommensarme Familien, um Schul- oder Kindergeld, Sozialrenten oder Arbeitsbeschaffungs­programme. Als Ergebnis dieser Politik bekommen in Brasilien[18] und Chile derzeit über 90 Prozent der Haushalte Kinder- oder Familiengeld.[19] In Indien haben Millionen von Menschen im ländlichen Beschäftigungsgarantieprogramm über den ›Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act‹ (MGNREGA) einen vorübergehenden Arbeitsplatz gefunden. Er gewährleistet Mindestlohn in gleicher Höhe für Frauen und Männer. Sozialhilfezahlungen sind garantiert, wenn es keine Arbeitsprogrammstelle in erreichbarer Nähe gibt.[20] Damit ist es das weltweit größte Arbeitsbeschaffungsprogramm. China erreichte mit 97 Prozent im Jahr 2018 fast universelle Alterssicherung, mit einer Sozialversicherung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und einer minimalen Sozialrente für die ländliche Bevölkerung.[21]

In den letzten 15 Jahren wurde immer mehr das Recht auf soziale Sicherung in den Vordergrund gestellt.

Die Programme werden kontinuierlich evaluiert. In den meisten Fällen ist es gelungen, die absolute Armut zu verringern. In Bangladesch etwa hat das Schulgeld für Mädchen bewirkt, dass alle Mädchen einen Grundschulabschluss haben.[22] In Nepal führte das Kindergeld in den ärmsten Regionen dazu, dass fast alle Kinder nach der Geburt registriert werden und damit ihr Recht auf Impfungen, altersgerechte Einschulung und Staatsbürgerschaft sichergestellt ist.[23] Das Sozialtransferprogramm in Äthiopien konnte die Nahrungssicherheit erhöhen, Kinderarbeit in den Empfänger­haushalten reduzieren und so das subjektive Wohlbefinden verbessern. Das Programm hatte allerdings geringere Effekte auf die landwirtschaftliche Produktivität als erwartet.[24]

Anfangs wurden diese Transferprogramme als reaktives Absicherungsminimum konzipiert. In den letzten 15 Jahren wurde jedoch immer mehr das Recht auf soziale Sicherung in den Vordergrund gestellt.

Neue globale Herausforderungen …

Die Menschheit steht an einer Wegscheide. Einerseits gibt es als normative Orientierung die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Agenda 2030), die sich in fünf ihrer Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) dem Ausbau der sozialen Sicherung widmet: Ziel 1.3 zu Sozialschutzsystemen und -maßnahmen, einschließlich eines Basisschutzes für alle; Ziel 3.8 zur allgemeinen Gesundheitsversorgung, einschließlich der Absicherung gegen finanzielle Risiken und Zugang zu hochwertigen grundlegenden Gesundheitsdiensten für alle; Ziel 5.4 zu unbezahlter Pflege- und Hausarbeit, die unter anderem durch Sozialschutzmaßnahmen anerkannt und wertgeschätzt werden soll; Ziel 8.5 zu menschenwürdiger Arbeit, die Sozialschutz für alle einschließt und Ziel 10.4 zu Steuer-, Lohn- und Sozialschutzpolitik, um größere Gleichheit zu erzielen.[25]

Andererseits verschieben sich die Herausforderungen und Erfordernisse durch die Folgen der vielen globalen Krisen und durch neue komplexere Konstellationen. 25 Millionen Menschen arbeiten grenzüberschreitend als Arbeitsmigrantinnen und -migranten. Ihre Sozialbeiträge müssen übertragbar werden – wie es der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration vorsieht.[26] 68 Millionen Menschen, die geflüchtet sind, haben ein Recht auf soziale Sicherheit, das selbstverständlich über ›Zelt und Reis‹ hinausgehen muss. Der Klimawandel und die Erderwärmung berauben viele Menschen ihrer Einkommensquellen – der Bedarf an sozialer Sicherung steigt dadurch immens.[27] Digitalisierung und künstliche Intelligenz verändern Arbeitsweisen und Arbeitsrecht – auch hier muss die Sozialversicherung neue Wege aus-kundschaften. Schon länger wird im Zuge des demografischen Wandels mit einer erhöhten Lebenserwartung im Globalen Norden und im Süden die Altersversorgung neu justiert. Dies muss gerecht geschehen und adäquate Leistungen müssen garantiert werden.

Die Errungenschaften früherer Epochen, soziale Sicherungsprogramme zu etablieren, waren sozialen Bewegungen zu verdanken. In den Zwischenkriegsjahren waren es vornehmlich die Gewerkschaften und stark sozial orientierte Fraktionen in Parlamenten, vor allem im Globalen Norden, die die ILO-Übereinkommen und nationale Sozial­versicherungspolitiken anstießen und durchsetzten. In den jüngeren Sozialtransferbewegungen seit den 2010er Jahren war es in den meisten Fällen die Zivilgesellschaft, unterstützt durch UN-Sonderorganisationen, allen voran die ILO und das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (United Nations Children’s Fund – UNICEF), die die Reformen entwarf und einforderte. Ein Beispiel steht für viele: Die Frauenvereinigung für Selbstständige (Self-Employed Women’s Association – SEWA), im Jahr 1971 in Indien von Tagelöhnerinnen gegründet, inspirierte mit Streikbewegungen und Druck auf das Parlament viele der indischen Sozialprogramme – so auch das MGNREGA. Derzeit wird aber die Zivilgesellschaft in vielen Staaten frontal angegriffen und multilaterale Organisationen geraten in die Defensive.[28] Das Recht auf soziale Sicherung steht auch deswegen an einer Wegscheide, weil die Akteure geschwächt sind.

… und Handlungsempfehlungen für Deutschland

In der deutschen Diskussion gibt es dennoch einige positive Trends, an die anzuknüpfen wäre. Die SPD und Bündnis 90/Die Grünen diskutieren etwa die Erneuerung des Sozialstaats und eine Reform der Sozialhilfe aus der Agenda 2010 (›Hartz-IV‹). Breite Kreise in Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft beschäftigen sich mit dem Konzept eines bedingungslosen Grundeinkommens. Beide Stränge deuten in Richtung eines rechtsbasierten Ansatzes für soziale (Grund-)Sicherung. Konsequent wäre es, wenn die Regierungskoalition nun die ›schwarze Null‹ aufgeben und die Sozialhilfe umorganisieren und realistisch und großzügig aufstocken würde.[29] Es gibt außerdem keynesianisch-inspirierte Vorschläge zu einer EU-weiten Arbeitslosenversicherung.[30]

In der Entwicklungszusammenarbeit engagiert sich die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in vielen Staaten für die Verbesserung sozialer Sicherungssysteme. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) setzt sich für universelle soziale Sicherung ein, auch in den Unternehmen des Textilbündnisses.[31]

Es gibt jedoch mehrere Dreh- und Angelpunkte, bei denen die Bundesregierung erheblich weitergehen müsste, würde sie sich ernsthaft dem Recht auf soziale Sicherung verpflichten. Als Erstes wäre das ILO-Übereinkommen über Heimarbeit[32] zu ratifizieren, denn das würde alle deutschen Unternehmen in globalen Wertschöpfungsketten verpflichten, ihren Beschäftigten an ausgelagerten Arbeitsplätzen soziale Sicherung zu gewähren. Außerdem wäre es wünschenswert, dass Deutschland die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families – ICRMW) ratifiziert.[33]

Zweitens müsste Deutschland die Verhandlungen und eine baldige Verabschiedung des UN-Übereinkommens über Wirtschaft und Menschenrechte unterstützen, das die transnational tätigen Unternehmen auf die Einhaltung aller Menschenrechte und ILO-Übereinkommen – eben auch die auf das Recht auf soziale Sicherung – festlegen würde.[34] Der Nationale Aktionsplan[35] ist nicht ausreichend und kann nicht eingeklagt werden. Die Bundesregierung müsste außerdem Verhandlungen innerhalb der Vereinten Nationen zu einem internationalen Steuerregelwerk unterstützen. Dies würde helfen, die Steuerflucht und -vermeidung zu bekämpfen, die es weltweit so vielen Staaten erschwert, Sozialausgaben zu erhöhen und Sozialtransfers finanziell ausreichend auszustatten, weil den öffentlichen Haushalten die Einnahmen fehlen.

Eine globale Vision sollte es sein, die ILO-Empfehlung betreffend den innerstaatlichen sozialen Basisschutz möglichst in ein ILO- oder UN-Übereinkommen umzuwandeln. Das würde die hehren und globalen Ziele der Agenda 2030 und die vielen sozialsicherungspolitischen Versprechen mit einem bindenden multilateralen Instrument untermauern. Es wäre sehr zu begrüßen, wenn die Bundesregierung, Gewerkschaften und Zivilgesellschaft konzertiert darauf hinarbeiten, soziale Sicherheit für alle zu schaffen. So ist es mit der Agenda 2030 auch versprochen worden.