Die G77 und der schwierige globale Dialog in den UN

»Die G77!« – ein Argument unter Diplomatinnen und Diplomaten, das keiner weiteren Erklärung bedarf. Der Name löst Ehrfurcht und Resignation aus, den besten Ruf hat die G77 bei den westlichen Staaten nicht. Denn die G77 gilt als der große Gegenspieler des Globalen Nordens in den Vereinten Nationen. Gegründet im Jahr 1964 im Kontext der ersten Handelskonferenz der UN, gilt die G77 als Stimme des Globalen Südens und hat tiefe Wurzeln in der Süd-Süd-Solidarität. Mit 134 Mitgliedstaaten verfügt sie über eine Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung. Zwar wird dort meistens im Konsens abgestimmt, aber wenn es zu Wahlen kommt und die G77 grundsätzlich geschlossen auftritt, gewinnt sie in der Regel. Die G77 ist damit eine der großen Bestimmungsfaktoren der UN-Arbeit – insbesondere im entwicklungspolitischen Bereich.

Das Nord-Süd-Verhältnis ist in den vergangenen Jahren angespannter geworden. G77-Mitglieder haben westliche Staaten offen kritisiert. Während der Generaldebatte in der Generalversammlung im Jahr 2023 sagte der ägyptische Außenminister beispielsweise, dass die Großmächte ein »Machtmonopol« ausübten und die Interessen des Globalen Südens sowie seines Volkes »missachten«.[1] »Ungerecht, irrational und missbräuchlich« sei das aktuelle System, eine »Wiederholung eines Musters des modernen Kolonialismus«[2], so ein Vertreter Kubas, eines Landes, das schon immer als besonders kritisch gegenüber dem Globalen Norden galt. Diplomatinnen und Diplomaten aus Nord und Süd berichten von einem Tiefpunkt des gegenseitigen Vertrauens. Es gäbe kein wirkliches Zuhören mehr, die Verhandlungen in der Generalversammlung seien von machtpolitischem Taktieren, Maximalforderungen und daraus resultierender Dysfunktion geprägt. Der globale Dialog stottere in einer Zeit, in der er mehr denn je nötig wäre.

Obwohl die G77 durch Aggregation von Interessen ihrer Mitglieder einen multilateralen Dialog ermöglichen sollte,[3] erschweren ihre internen Prozesse diesen Dialog. Einerseits wird von der Gruppe erwartet, zum multilateralen Ideal der Inklusion beizutragen und dazu, den schwachen Mitgliedern eine Stimme zu geben oder zumindest ihre Interessen zu vertreten. Andererseits verfügt die G77 über äußerst wenige formalen Strukturen, was sie anfällig für externe Einflussnahme und interne Machtungleichgewichte macht. Außerdem gilt ihre Entscheidungsfindung für externe Akteure als ein undurchsichtiges System. Für eine Gruppe, die für sich reklamiert, die Stimme des Globalen Südens in den UN[4] zu sein, und die von Fachleuten als »Hauptorgan der Dritten Welt«[5] beschrieben wurde, kann eine solche Intransparenz als problematisch betrachtet werden.

Im Zuge globaler Verwerfungen, die mit Machtverschiebungen zwischen Westen und Osten, Norden und Süden einhergehen[6], und wo der Globale Süden sich zunehmend selbstbewusst artikuliert[7], gewinnen daher folgende Fragen an Bedeutung: Wie ist die G77 intern aufgestellt? Kann sie die Stimme des Globalen Südens sein? Und was ist ihre Rolle als globaler Partner in der Generalversammlung?

Durch Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern der G77 sowie westlicher Staaten und der Analyse von Dokumenten haben wir versucht, ein Bild der Entscheidungsprozesse der G77 und ihrer Auswirkungen auf den multilateralen Dialog in den UN zu zeichnen. Eine solche Analyse ist mit gewissen Einschränkungen hinsichtlich der allgemeinen Aussagekraft verbunden. Dennoch kristallisieren sich einige Erkenntnisse daraus, die mit anderen Studien übereinstimmen.[8]

Entscheidungsprozesse

Der Einfluss der G77 hängt maßgeblich von der Wahrnehmung ihres einheitlichen Auftretens ab. »Einheit ist unser Instrument – unser einziges Instrument – zur Befreiung«[9], sagte einmal Julius Nyerere, ein bedeutender Politiker des Globalen Südens und ehemaliger Präsident Tansanias. Auch intern müssen Entscheidungsprozesse so verlaufen, dass sie den äußeren Eindruck der Einheit der Gruppe nicht gefährden. Die Gruppe trifft daher alle Entscheidungen im Konsens – ein Prinzip, das offiziell beim vierten Ministertreffen der G77-Mitglieder im Jahr 1979 festgelegt wurde.[10] Das verhindert, dass es klare Gewinner und Verlierer gibt, wie es bei Abstimmungen der Fall ist. 

Dennoch bedeutet im UN-Kontext Konsens nicht, dass alle Mitglieder mit der endgültigen Position einverstanden sind. Er ist erreicht, wenn kein Widerspruch mehr geltend gemacht wird. Dass aber Mitgliedstaaten darauf verzichten, Widerspruch zu äußern, ist nicht immer freiwillig. Was als egalitär-inklusives Instrument gedacht ist, kann in der Praxis der Manipulation durch einflussreiche Mitglieder die Tür öffnen. Wie bewegt sich also die G77 zwischen Ideal und Praxis?

Die Konsensfindung ist für die G77 eine Herausforderung, da es an formalen Entscheidungsfindungsstrukturen mangelt, die den Prozess erleichtern. Im Kern besteht das Verfahren darin, dass G77-Diplomatinnen und -Diplomaten sich für Konsultationen treffen und dabei eine Position erarbeiten. Wer mitbestimmen möchte, muss persönlich teilnehmen. Ein G77-Mitglied beschrieb die internen Prozesse als »mittelalterlich«. Es gibt keine Möglichkeit, schriftlich auf die Meinungsbildung der Gruppe Einfluss zu nehmen, und keine Protokolle, die es nichtbeteiligten Mitgliedern erlauben würden, Prozesse mitzuverfolgen und ihre Regierung einzubinden. Eine Vertretung durch regionale Untergruppen oder thematische Arbeitsgruppen gibt es ebenfalls nicht, und auch die in den 1980er-Jahren bestehende Gruppe der 27 (G27), die Beschlüsse für die Plenarsitzung vorbereitete,[11] existiert nicht mehr.

Ein G77-Mitglied beschrieb die internen Prozesse als »mittelalterlich«.

Die Position des Vorsitzes, der jährlich neu ernannt wird und zwischen den Regionen rotiert, ist nicht darauf ausgelegt, einen Konsens zu fördern. Vorsitzende haben keine große formale Autorität, und die Rolle, die sie ausüben können, hängt stark von ihrer Persönlichkeit ab. Sie repräsentieren die Gruppe, und sie organisieren und moderieren Sitzungen. Im Wesentlichen sind es die Delegierten, die untereinander um konkrete gemeinsame Positionen ringen.

Diese informelle Praxis hat unterschiedliche Konsequenzen. Obwohl persönliche Treffen einen offenen und vertraulichen Austausch fördern, können sie zu Ausschluss und mangelnder Rechenschaft führen.[12] Viele Mitglieder, gerade die kleineren, haben keine ausreichenden diplomatischen Kapazitäten, um sich in G77-Abstimmungen einzubringen. Ihnen fehlt die Fähigkeit, UN-Berichte und generell Informationen auszuwerten und mit ihren nationalen Interessen abzugleichen. Diese Benachteiligung ist nach Einschätzung von Diplomatinnen und Diplomaten sowie Studien ein Problem, denn es begünstigt die größeren Mitglieder.[13]

Nach unseren Quellen ist nur ein kleiner Teil der G77-Mitgliedschaft von zehn bis 30 Mitgliedstaaten aktiv in die Entscheidungsfindung involviert und prägt die Positionen der Gruppe, während die anderen einem Gesprächspartner zufolge eine ›schweigende Mehrheit‹ bilden. Dies ist nicht ausreichend repräsentativ und berücksichtigt nicht die gesamte Vielfalt der G77-Mitglieder, die sich in zahlreichen Merkmalen stark unterscheiden: Dazu gehören die ärmsten und die Hocheinkommensländer, Demokratien und Autokratien sowie kleine Inselstaaten und aufstrebende Staaten. Die unterschiedlichen Interessenlagen variieren zudem je nach Thema, sodass das Ergebnis der Entscheidungsfindung schwer vorherzusagen ist.

Welche Ergebnisse gibt es?

Wie gut die internen Verfahren arbeiten, lässt sich auch an den Ergebnissen abschätzen. Die G77 produziert eine eigentümliche Mischung von Positionen, die manchmal sehr fragil und vage sind, dann wieder von (zu) großer Festigkeit. Es kommt auch vor – und vielleicht häufiger als gedacht – dass die Gruppe zu keiner gemeinsamen Position findet. Gerade bei normativen Themen, die an politischen Sensibilitäten und nationale Gesetzeslagen rühren, ist dies der Fall. Bei den Verhandlungen zum Zukunftsgipfel etwa verhandelte die G77 nicht als Gruppe über das Kapitel ›Jugend und zukünftige Generationen‹, da sie sich in Geschlechterfragen nicht einigen konnte.

In anderen Punkten ist das Ergebnis häufig nur ein kleinster gemeinsamer Nenner. Gerade für die kleineren Mitgliedstaaten kann es frustrierend sein, wenn ihre Interessen nicht aufgegriffen werden. Es gelingt ihnen nicht immer, die Gruppe von ihren Positionen – die sich oft auf eine progressive Agenda bezüglich beispielsweise des Klimawandels beziehen – zu überzeugen. Dies hat aber auch mit der Verteilung von Macht und Einfluss zu tun. Untergruppen wie etwa die ›Gleichgesinnten‹, zu denen einfallsreiche und geschickte Länder in der UN-Diplomatie wie Kuba und Ägypten oder mächtige Staaten wie China gehören, genießen eine Art Vetoposition. So kommt es vor, dass die Gruppe insgesamt eher als konservativ und status-quo-orientiert gilt. Während der Verhandlungen zum Zukunftsgipfel beklagten einige kleinere Staaten hinter den Kulissen, dass sie sich eine deutlich offenere Haltung der Gruppe gewünscht hätten. Der Gipfel war immerhin darauf angelegt, einen »effektiveren Multilateralismus«[14] zu fördern.

In einigen Fällen zerbricht die G77-Position erstaunlich schnell. Am UN-Standort in Rom, wo die G77 eine eigene Vertretung hat, stellte die G77 zu einer Ausschusswahl der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organization of the United Nations – FAO) einen offiziellen Kandidaten aus ihren Reihen auf. Als es dann zur Abstimmung kam, gewann trotz der Stimmenmehrheit der G77 die westliche Kandidatin. Offenbar war der Rückhalt innerhalb der G77 nicht besonders groß.

Viele Mitglieder, gerade die kleineren, haben keine ausreichenden diplomatischen Kapazitäten, um sich in G77-Abstimmungen einzubringen.

Trotzdem hält die Gruppe grundsätzlich zusammen. Das liegt nicht nur an der Einigkeit im Widerstand gegen den Globalen Norden.[15] Dass die Gruppe trotz interner Frustrationen zusammenhält, hat auch viel mit der Praxis der gegenseitigen Reziprozität zu tun. Es wird die Initiative des anderen unterstützt, um damit selbst Stimmen für andere Vorhaben zu erhalten. Das kann erklären, weshalb die jährliche G77-Ministerialerklärung – zuletzt aus dem Jahr 2025 – mittlerweile 439 Paragrafen mit Positionen zu verschiedenen Themen aufweist[16] – zu viel, um wirklich fokussiert strategische Interessen zu verfolgen. Besonders belastbar sind diese Positionen am Ende nicht, wie das Beispiel der Geschlechterfragen zum Zukunftsgipfel gezeigt hat.

Die gemeinsame – wenn auch eher radikale – Position der Gruppe ist ihre Kritik am Globalen Norden. Die Gruppe neigt zu konfrontativen politischen Forderungen. Hoch auf der Prioritätenliste steht dabei das Thema der Sanktionen, das insbesondere von Kuba und Gleichgesinnten auf die Agenda gesetzt wird. Ein zentrales Thema sind auch Forderungen nach finanziellen Nord-Süd-Transferleistungen und mehr Mitsprache in der globalen Governance. Erfahrungsgemäß ist es einfacher, Forderungen an andere zu stellen. Möglicherweise trägt auch die Konfrontation mit dem Globalen Norden dazu bei, die Einheit der Gruppe zu wahren – jedenfalls eher, als sich bei komplexen Governance-Fragen auf eine gemeinsame Position zu einigen. Ein Mitglied aus der G77 fasste es wie folgt zusammen: ›Die G77 lebt von Krisen.‹ Und davon gibt es derzeit viele, die ein leichtes Angriffsziel für Argumente gegen den Globalen Norden darstellen.

Wer setzt sich durch?

Diese konfrontative Haltung der G77 dürfte auf die Rolle einer kleinen Gruppe von ›Radikalen‹ zurückzuführen sein. Es handelt sich dabei um eine von der G77 und westlichen Mitgliedern verwendete Beschreibung. Zu dieser Gruppe zählen Kuba, Venezuela und – mit Abstufungen – Ägypten und Pakistan. Dies alles sind Länder, die auf globaler Ebene begrenzten Einfluss haben, im Gegensatz zu ihrer Rolle in der Generalversammlung beziehungsweise der G77.

Es wäre zu kurz gegriffen, dies nur als eine Verzerrung der Gruppe zu sehen. Mit Sicherheit gibt es auch eine schweigende Zustimmung, wenn einzelne radikale Mitglieder es auf sich nehmen, dem Globalen Norden die Stirn zu bieten. Letztlich liegt darin der Wert einer G77-Mitgliedschaft für diejenigen, die weder die Kapazität noch den politischen Spielraum haben, für sich zu sprechen. Es fällt auf, dass in den vergangenen Jahren kleinere Mitgliedsländer zum Vorsitz gewählt wurden, die angespannte Verhältnisse zum Globalen Norden haben: Uganda (2024), Kuba (2023), Pakistan (2022), Palästina (2019). Im Jahr 2015 hatte Südafrika den Vorsitz inne und trug durch integrative und besonnene Führung der Gruppe sowie Dialoge mit dem Globalen Norden entscheidend dazu bei, die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Agenda 2030) zu beschließen – ein ›Geist‹, der in den letzten Jahren gefehlt hat.

Teil des radikalen Flügels ist auch die im Umfeld des Zukunftsgipfels gebildete Gruppe gleichgesinnter Staaten, der unter anderem das Nicht-G77-Mitglied Russland und zeitweise China angehören. Als Gegengruppe hat sich eine Allianz von kleinen Staaten (Small States Group) gebildet, zu der auch westliche Staaten gehören. Das zeigt, dass es Ansatzpunkte für einen Dialog zwischen westlichen Staaten und der Gruppe gibt. Im Großen und Ganzen deuten unsere Interviews jedoch darauf hin, dass der westliche Einfluss schwindet. Wie ein Interviewpartner sagte, werde das Instrument des ›Telefonanrufs‹ in der Hauptstadt schwächer; Versuche, die Gruppe auseinanderzudividieren, stoßen auf Widerstand. In New York und Rom hat sich die afrikanische Gruppe im Kontext des russischen Angriffskriegs neutral verhalten und sich gegen die Ukraine nicht auf die eine oder andere Seite ziehen lassen.

Die afrikanische Gruppe selbst sticht ebenfalls hervor. Ihr Einfluss speist sich eher aus der Stimmenmehrheit und vielleicht auch daraus, dass sie über die Vertretung der Afrikanischen Union (AU) in New York relativ gut organisiert ist und intern vergleichsweise kohärent agiert.[17] Mit ihren 53 Stimmen haben die afrikanischen Staaten die Fähigkeit, Mehrheiten zu ermöglichen oder zu verhindern, weshalb alle UN-Mitgliedstaaten sich mit ihnen gut stellen möchten. So kommt es, dass Russland Afrika bei Themen wie dem internationalen Steuerübereinkommen unterstützt, an denen Russland selbst kein Interesse hat. Die Resolution[18] ist auch insofern ein interessanter Fall, als dass Afrika, angeführt von Nigeria, eine Resolution ohne Koordination in der G77 zur Abstimmung brachte. Die G77 unterstützte diese Resolution dann allerdings und betonte die internationale Steuerkooperation in ihrem Abschlussdokument des dritten Südgipfels.[19] Es gibt eine neue Bereitschaft, selbst das Heft des Handelns in die Hand zu nehmen und westliche Staaten auch einmal zu düpieren.

Unter den BRICS-Staaten, also Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika und andere, hat nur China einen herausragenden Einfluss in der G77. Dessen Rolle wurde als ›Großer Bruder‹ bezeichnet – ein Land, das die Kapazität und die Fähigkeit hat, die Richtung der G77 massiv zu beeinflussen. Das war nicht immer so: China war bis zum Amtsantritt von Präsident Xi Jinping ein eher zurückhaltendes Mitglied. Mittlerweile ist klar, dass das Land die G77 für seine Interessen nutzt. Es agiert dabei hinter den Kulissen, bringt eigene Positionen durch ›Stellvertreter‹ ein und kann auch die Position eines anderen G77-Landes ändern. Während China sich offiziell als Entwicklungsland und Fürsprecher der Entwicklungsländer geriert, wissen viele G77-Mitglieder, dass die chinesischen Interessen bei Klimaschutz oder Schuldenpolitik häufig diametral zu denen ›typischer‹ Entwicklungsländer stehen. Insofern ist Chinas Rolle ambivalent – ›ein starker Verbündeter‹, wie eine Person der G77 es ausdrückte, aber eben auch eine Supermacht mit eigenen geopolitischen Interessen.

Die Rolle des Globalen Nordens

Auffallend ist, dass die anderen BRICS-Staaten, also Brasilien, Indien und Südafrika, in der G77 keine dominierende Rolle entsprechend ihrem regionalen und globalen Gewicht spielen. Es könnte sein, dass die BRICS eben andere, ›bessere‹ Plattformen haben wie etwa die G20 oder die Weltbank, wo sie teils auf Augenhöhe mit den westlichen Staaten interagieren können.[20] Das würde den Einfluss der ›Radikalen‹ erklären: Sie hätten genau deswegen so viel Einfluss in der G77, weil die weltpolitisch mächtigeren Akteure ihnen das Feld überlassen.

Dieser Gedanke verweist auf eine tieferliegende Ursache des Nord-Süd-Konflikts und der Spannungen innerhalb der UN, die im Verhalten der westlichen Staaten liegt: Je mehr die G77 und ihre Anliegen in den UN marginalisiert werden, desto größer ist der Anreiz, schrill und konfrontativ aufzutreten. Wenn die betroffenen Staaten keinen wirklichen Einfluss haben, ist es eine verständliche Reaktion, die Rhetorik zu verschärfen. Statt gemeinsam Probleme zu lösen, geht es darum, den ›Gegner‹ durch Delegitimierung und öffentlichen Druck zu Zugeständnissen zu bewegen.

Die G77 mag zwar die Mehrheit der Stimmen haben, aber sie ist in Bezug auf die globale wirtschaftliche und politische Macht immer noch im Rückstand. Die Länder des Globalen Nordens haben zum Beispiel die Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (United Nations Conference on Trade and Development – UNCTAD), die als das ›Zuhause‹ der G77 in den UN gilt, in die Bedeutungslosigkeit gedrängt. Wichtige Entscheidungen werden nicht in der UNCTAD, sondern in der Weltbank oder der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) getroffen. Gut möglich also, dass westliche Staaten auf eine konstruktivere G77 treffen könnten, wenn sie sich wieder mehr auf die UN als zentrale Global-Governance-Plattform einlassen würden.

Je mehr die G77 und ihre Anliegen in den UN marginalisiert werden, desto größer ist der Anreiz, schrill und konfrontativ aufzutreten.

Was ebenfalls zu einer Verschärfung des Tons beigetragen hat, war das Verhalten des Globalen Nordens in den jüngsten Krisen. Die Doppelmoral in Bezug auf Kriegsverbrechen in Gaza[21] oder Ungerechtigkeiten während der COVID-19-Pandemie hinsichtlich der Impfstoffverteilung unterstreichen in den Augen des Globalen Südens, dass die internationale Politik eher eine Sache von Macht als von Recht sei. Es gab genug Anlässe für den Globalen Süden, sich seines mangelnden globalen Einflusses bewusst zu werden. Wenn das die Situationsdeutung ist, dann ist die Aufbietung von Gegenmacht eine zumindest konsequente Reaktion.

Westliche Staaten müssen sich bewusst sein, dass ihr Einfluss schwindet – im diplomatischen Prozess, wo es nicht mehr wie früher gelingt, Abläufe zu kontrollieren. Die G77 nimmt es nicht mehr hin und setzt Abstimmungen an, wo früher das Konsensverfahren genutzt werden konnte, um Widerstand zu kaschieren. Aber auch die diskursive Hoheit geht verloren, wie sich an neuen Diskursen etwa zur Dekolonialisierung, internationaler Gerechtigkeit und Forderungen nach mehr globaler Mitsprache zeigt.

Was zu tun ist

Die gegenwärtigen vermehrten Spannungen im Nord-Süd-Verhältnis sind auch Ausdruck globaler Machtverschiebungen, in denen sich die Rollen neu sortieren müssen.[22] Diplomatisch robuste Taktiken seitens der G77 wie Maximalforderungen, das Überschreiten roter Linien oder eine rhetorische Aufrüstung können auch als Versuche gewertet werden, Grenzen zu testen und zu verschieben. Es fühlt sich für westliche Diplomatinnen und Diplomaten gerade sehr danach an, in der Defensive zu sein. Jede Art von Paternalismus, die in der Vergangenheit möglich war, kann jetzt den Streit zusätzlich anheizen.

Produktiv ist das nicht; es ist sogar eine gefährliche Dynamik. Gewinne, die auf Macht beruhen, haben in den UN keinen großen Wert. Werden sie zur Regel, leidet darunter die Relevanz und Legitimität der Weltorganisation, die laut UN-Charta zuvorderst ein Raum ist, in dem Staaten zur Lösung gemeinsamer Probleme zusammenkommen. Insofern sollte das Verbindende immer im Vordergrund stehen. Beide Seiten können dafür etwas tun.

Westliche Staaten sollten sich um eine Reparatur des Verhältnisses zum Globalen Süden bemühen. Mehr Respekt und mehr Mitsprache wären dabei wichtig. Ein positives Beispiel ist die Resolution der Generalversammlung zu künstlicher Intelligenz (KI) im Jahr 2024: Damals gingen die USA aktiv auf G77-Länder zu, das schuf Vertrauen und ermöglichte es, eine wegweisende Resolution zu verabschieden.[23] In der Praxis wird dies immer eine schwierige Balance zwischen Zuhören und der notwendigen Vertretung eigener Interessen sein. Eine Lösung könnte sein, vor allem ›weiche Macht‹ anzustreben, also Verlässlichkeit und die Bereitschaft, von den gemeinsamen Interessen her zu denken.

Die G77 sollte sich ebenfalls reformieren. Es ist durchaus eine G77 vorstellbar, in der die radikalen Einflüsse schwächer sind und die besser in der Lage ist Reformvorschläge zu verarbeiten. Dazu sind inklusivere Verfahren erforderlich, die auch schriftliche Eingaben zulassen. Wie in der Vergangenheit, könnte eine gewählte, repräsentative Untergruppe Entscheidungen für das Plenum vorbereiten. Damit würde die Gruppe effizienter werden, und es würde ein Element von Rechenschaft Einzug halten. Die G77 würde ebenso an Einfluss gewinnen, würde sie sich gegenüber der Zivilgesellschaft und der Expertise globaler Denkfabriken aus dem Globalen Süden öffnen. Wenn sie nur Resolutionen in ihrem Sinne verabschieden möchte, ist das nicht erforderlich. Für einen wirklichen Wandel benötigt sie jedoch die Unterstützung der Öffentlichkeit, um sicherzustellen, dass diese Entscheidungen auch tatsächlich umgesetzt werden.