Ein internationales Ziel zur Reduzierung von Ungleichheit

Bekanntlich sieht der Mensch gelegentlich den Wald vor lauter Bäumen nicht. Mit dem Thema Ungleichheit verhält es sich sehr ähnlich, denn es dauerte 70 Jahre, bis die Vereinten Nationen einen Fokus darauf legten. Ungleichheiten sind aber nichts Neues. Hierbei handelt es sich um die In-Vergleich-Setzung von Individuen, Gruppen sowie Institutionen und eben der Feststellung unterschiedlicher Möglichkeiten, Positionen sowie Ressourcen. Seit der Gründung der Staatengemeinschaft gab es bereits viele Anzeichen für eine äußerst ungleiche Weltgesellschaft, bei der empirisch breit belegt der Wohlstand weniger Menschen auf der Ausbeutung vieler sowie von natürlichen Ressourcen beruht.[1] Dieses relationale Verständnis wurde nun also im Jahr 2015 in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Agenda 2030) mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs), und hier dem Ziel 10 über weniger Ungleichheiten, thematisch hervorgehoben.[2] Dabei verabschiedeten alle Mitgliedstaaten die durchaus kryptisch anmutende Zielbeschreibung »Ungleichheit innerhalb von und zwischen Staaten zu verringern«. Im Folgenden werden die Verhandlungen zu diesem Ziel nachgezeichnet und der Prozess offengelegt, in dem nur einige wenige, höchst selektive Ungleichheiten als ungerecht bewertet wurden.

Eigenständiges Ziel oder Querschnittsthema?

Entscheidend für das spezifische Verständnis von Ungleichheit waren die Verhandlungen zu den SDGs, deren heiße Phase auf die Jahre 2013 und 2014 zurückzudatieren ist. Zeitgeschichtlich steht der diplomatische Sinneswandel in einer Linie mit sozialen Gerechtigkeitsbewegungen wie beispielsweise dem sogenannten ›Arabischen Frühling‹, der ›Movimiento 15-M‹-Bewegung in Spanien oder der weltweiten Occupy-Bewegung. Globale Ungleichheiten offenbarten sich in dieser Zeit im öffentlichen Bewusstsein durch die Folgen der Finanzkrise in den Jahren 2007 und 2008, der zunehmenden Erderwärmung und der Ungleichverteilung von Lebenschancen. Neben der kontinuierlichen Thematisierung durch eine kritische Zivilgesellschaft auf den Straßen wurde der Themenkomplex ungleicher Gesellschaftsverhältnisse durch institutionalisierte Gruppen in Form von sogenannten ›wichtigen Gruppen‹ (›major groups‹) direkt in die Verhandlungen zu den SDGs getragen. Zudem befürworteten Fachleute aus der Wissenschaft ein solches Ziel. Beispielhaft hierfür steht die Rede des Wirtschafts­nobelpreisträgers Joseph Stiglitz, der für eine Fokussierung auf extreme Ungleichheiten plädierte.[3]

Dennoch blieb es lange Zeit unklar, ob in der Agenda 2030 Ungleichheiten als eigenes Ziel inte­griert würden. Erst am Ende der elften von 13 mehrtägigen Sitzungen wurde das Thema als potenzieller Schwerpunkt aufgenommen. In dieser Arbeitsgruppe kam es zu einer Blockbildung von Staaten, die ein spezifisches Ziel zur Ungleichheitsreduzierung forderten und eben jenen, die es zu vermeiden versuchten. Letzterer vereinte Staaten des Globalen Nordens wie Australien, Deutschland, Frankreich, Kanada, die Schweiz, den USA und das Vereinigte Königreich, während ersterer die Gruppe der 77 (G77) mit China umfassten. Laut dem Ko-Vorsitzenden der Arbeitsgruppe Macharia Kamau stachen allen voran die Stellungnahmen der brasilianischen Delegation hervor, mit denen sie besonders ›leidenschaftliche Plädoyers‹ für dieses Ziel hielten. Dem entgegen wurden die größten Ressentiments seitens den USA hinsichtlich einer solchen Zielsetzung geäußert.[4] Neben den USA forderte etwa auch die Europäische Union (EU), Ungleichheitsaspekte stattdessen als Querschnitt in andere Ziele zu integrieren.[5] Bis zum Ende der Verhandlungen versuchten sie, das Themenfeld der Ungleichheit insbesondere auf die Ziele zu Armut (SDG 1), Frieden, Gerechtigkeit und starke Institutionen (SDG 16) oder Partnerschaften zur Erreichung der Ziele (SDG 17) aufzuteilen.[6]6 Beide Interessensblöcke einigten sich schließlich auf einen Kompromiss. Das Ziel zur Ungleichheitsreduzierung (SDG 10) wurde als Druckmittel benutzt, damit die G77 mit China im Tausch ebenso einem Ziel zu Frieden, Gerechtigkeit und starke Institu­tionen (SDG 16), also Rechtsstaatlichkeit und damit zu Grundelementen westlicher Demokratien, zustimmten.[7] Zusammenfassend unterstreicht dies auf Seiten der Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) einen Charakter des Ungewollten. Gerade diese Gesellschaften sind als überwiegend privilegiert im weltgesellschaftlichen Vergleich zu deuten. Beispielhaft stehen hierfür etwa die Pro-Kopf-Naturvernutzung, die sehr ungleiche Gewinnverteilung von globalen Wertschöpfungsketten oder die Bewegungsrechte anhand von Visabestimmungen.

Kontroversen und Widersprüche

Eine kontroverse Debatte im Rahmen des SDG 10 drehte sich um die Beschreibung der Betroffenen von Ungleichheit. So wurde zwischen den Begriffen ›bedroht‹ und ›marginalisiert‹ abgewogen, die mit Blick auf die gesamte Agenda zugunsten des ersteren Begriffs ausfiel. Diese Auswahl muss jedoch allen voran im Lichte von ökologischen Gefährdungen gedeutet werden. Wohingegen skurrilerweise keine der beiden Formulierungen in der finalen Version des SDG 10 auftaucht. Gerade der Begriff der Marginalisierung hätte jedoch auch sein Pendant, die Privilegierung, ins Zentrum der Debatte gerückt. Doch ein Abbau an Privilegien wird in diesem Ziel nicht adressiert. Darin werden stattdessen Geringverdienerinnen und -verdiener oder sogenannte ›Entwicklungsländer‹ benannt sowie in einem Unterziel (SDG 10.2) einige wenige gruppenbezogene Diskriminierungskategorien hervorgehoben. Beispielweise handelt es sich hierbei um die Strukturkategorien Alter, als ›behindert‹ konstruierte Menschen und Religion. Des Weiteren soll eine Diskriminierung gegenüber binär gedachten Geschlechtern reduziert werden, gleichwohl fand die Kategorie sexuelle Orientierung keine Erwähnung. Trans-, intersexuelle und queer lebende Menschen existieren in diesem Weltbild der Staatengemeinschaft schlicht nicht. In dutzenden Mitgliedstaaten werden Menschen aber gerade aufgrund dieser Kategorien diskriminiert, gefoltert bis getötet.

Nicht weniger bedroht sind Menschen mit Fluchterfahrung. Aber auch diese Kategorie wurde nicht als vor Diskriminierung schützenswert eingestuft. Selbst der Versuch der drei Staaten Bangladesch, Mexiko und den Philippinen, diese Diskriminierungskategorie lediglich im Vorwort zu den SDGs zu platzieren, wurde allen voran von der EU, aber auch von der afrikanischen und der arabischen Gruppe abgelehnt.[8] Dafür haben die Vereinten Nationen die ortsbindende Kategorie der ›Herkunft‹ und die, gerade im deutschen Kontext stark problematisierte Kategorie der ›Rasse‹ dem Ziel hinzugefügt. Trotz dieser verschiedenen Gruppenkonstruktionen im Unterziel (SDG 10.2) erfasst der Indikator dazu nur noch innerstaatliche Einkommensunterschiede, Geschlecht, Alter und als ›behindert‹ konstruierte Menschen. Am Ende wird Diskriminierung also auf diese vier Kategorien reduziert. Darüber hinaus kann analog zum Fehlen der Fluchterfahrung eine wandelnde Wahrnehmung von Migration im Verhandlungsprozess gedeutet werden. Während zu Beginn das Themenfeld Migration mit Möglichkeiten und hinsichtlich eines Abbaus von Bewegungseinschränkungen diskutiert wurde, haben besonders die europäischen Staaten ab dem Jahr 2014 eine Regulierung im Sinne von ›geordneten‹ und ›sicheren‹ Grenzregimen gefordert. Diese Formulierungen wurden letzten Endes als ein Unterziel (SDG 10.7) verschriftlicht. Mehr Nachhaltigkeit und weniger Ungleichheit bedeutet hier folglich eine Intensivierung von Grenzregimen.

Es sind inhärente Widersprüche im Entwicklungsziel zur Reduzierung von Ungleichheit (SDG 10) erkennbar.

Daran anschließend stellt sich eine entscheidende Frage: Wer spricht hier eigentlich über wen? Damit liegt der Fokus auf Aspekten der Repräsenta­tion im Verhandlungsprozess. Einerseits wurden überwiegend jene Personengruppen adressiert, die als benachteiligt gelten. Andererseits lag die Entscheidungsmacht über die Zielsetzungen ausschließlich in der Hand einer äußerst privilegierten diplomatischen Elite. Dies führte dazu, dass beispielsweise zum ganz großen Teil lediglich Männer ausgehandelt haben, was Geschlechtergerechtigkeit bedeutet. Des Weiteren sind Menschen mit Armuts-, Flucht- oder Hungererfahrung im diplomatischen Dienst nahezu komplett abwesend. Doch gerade in diesen Bereichen manifestieren sich globale Ungleichheiten. Noch brisanter wird es hinsichtlich der Repräsentation von zukünftigen Generationen und den Rechten der Natur. Weil diese sich selbst nicht verteidigen können, erfahren sie das höchste Maß an Ausbeutung durch jetzige Generationen. Damit sind bereits erste inhärente Widersprüche im Entwicklungsziel zur Reduzierung von Ungleichheit (SDG 10) erkennbar.

Drei grundlegende Herausforderungen

Erstens handelt es sich beim SDG 10 noch immer nicht um ein globales Ziel, sondern um ein staatlich gedachtes. Obwohl in der Agenda 2030 der Leitspruch ›niemanden zurückzulassen‹ propagiert wird, verharren die Vereinten Nationen hierbei auf der Ebene eines staatlichen Containerdenkens. Denn offensichtlich geht es nicht darum, Ungleichheiten schlicht zwischen allen Menschen zu reduzieren. Dieser vermeintlich kleine Unterschied im Titel des Zieles beinhaltet bereits ganz entscheidende Mängel hinsichtlich einer gleichwertigen Anerkennung jedes Menschen. Einkommen und politische Teilhabe sollen etwa auf einzelstaatlicher Ebene weniger ungleich gestaltet werden. Jedoch bleiben damit die extremen weltgesellschaftlichen Ungleichverhältnisse unangetastet. In ähnlicher Weise wurde dies bereits mit Blick auf die Indikatoren kritisiert, da sie eine Reduzierung von globalen Ungleichheiten überhaupt nicht erfassen.[9] Daran anschließend fällt auf, dass es einen Indikator zur Bemessung von Einkommensungleichheit entgegen der Zielformulierung nur innerhalb und nicht zwischen Staaten gibt. Noch prägnanter wird diese Problemlage hinsichtlich ungleicher Bewegungsrechte entlang von staatlich institutionalisierten Privilegien. Grenzüberschreitende Migration ist der entscheidendste Faktor sozialer Mobilität in der Weltgesellschaft.[10] Dies bedeutet, dass der Glaube an eine faire Leistungsgesellschaft als Lebenslüge im SDG 10 weiter aufrechterhalten wird. Gerade weil die Mehrheit der Weltgesellschaft im besonderen Maße in ihrer Bewegung gehindert wird, findet eine zunehmende Polarisierung ungleicher Gesellschaftspositionen statt. In der Folge führt das Unterziel zur Migration zum genauen Gegenteil – zu mehr Ungleichheit.

Zweitens blenden die Mitgliedstaaten in diesem Ziel völlig die Vergangenheit aus. Mit dem SDG 10 wird so getan, als wäre das Ungleichheitsverhältnis zwischen Menschen in diesem Moment vom Himmel gefallen und folglich in seiner Entstehung gerecht. Die offensichtlichste Leerstelle ist die Zäsur durch den Kolonialismus. Im Jahr 1999 wurden durch eine afrikanische Kommission für Wiedergutmachung und Rückführung die Entschädigungszahlungen für die Nachfolgerstaaten der europäischen Kolonialmächte auf den Betrag von 777 Billionen US-Dollar beziffert.[11] Damit ist lediglich die finanzielle Ebene beschrieben, während es zudem neben der symbolischen Ebene – etwa der offiziellen Anerkennung der Verbrechen – auch noch die mentale Ebene – etwa die Konstruktion von Über- und Unterlegenheit – zu adressieren gilt. Letzteres ist auch in den Zielen für nachhaltige Entwicklung festzustellen. Im SDG 10 wird an zwei Stellen explizit die Gruppe der ›Entwicklungsländer‹ hervorgehoben, während deren Pendant, die ›entwickelten‹ Länder, gar nicht herausgestellt werden. Dies belegt erneut ein äußerst reduziertes Verständnis von Ungleichheit als einseitige Angelegenheit. Zudem wird hier auf kolonial geprägte Begriffe zurückgegriffen, denn mit dem Etikett ›Entwicklungsland‹ wurden ursprünglich in der UN-Charta aus dem Jahr 1945 die ›Treuhandgebiete‹ und ›Länder ohne Selbstbestimmung‹ beschrieben. Auch wenn zwischenzeitlich formell die meisten Staaten eine politische Unabhängigkeit erlangt haben, bestehen kolonial geprägte Abhängigkeits- und Ausbeutungsverhältnisse bis heute fort.[12] Diese Strukturen bleiben im Abschlussdokument nahezu vollständig ignoriert.[13] In den Unterzielen wird lediglich darauf hingewiesen, dass eine stärkere Einbeziehung von Repräsentantinnen und Repräsentanten der ›Entwicklungsländer‹ in internationalen Organisationen (SDG 10.6) sowie eine Verringerung der Importzölle (SDG 10.a) angestrebt werden. Das Ziel für nachhaltige Entwicklung zur Reduzierung von Ungleichheit spiegelt letztlich eine koloniale Amnesie der Beteiligten wider.

Drittens fehlt es hier an einer systemischen Perspektive. Weder im SDG 10 noch in der gesamten 35-seitigen Agenda 2030 wird das Wort Kapitalismus verwendet. Der sogenannte Weltvertrag beinhaltet folglich keine einzige Erwähnung der weltumfassenden Wirtschafts- und Sozialordnung. Dies ist besonders prägnant erneut mit Blick auf das Themenfeld der Ungleichheit, da die gesellschaftlichen Verhältnisse eng mit der Art und Weise verwoben sind, wie wir arbeiten, denken, konsumieren und produzieren. Kurz gesagt, sozial-ökologische Ungleichheiten sind zutiefst kapitalistisch geprägt.[14] In der Agenda 2030 wird das gegenwärtige globale Finanz- und Handelsregime als alternativlos dargestellt. Lediglich in einem Unterziel (SDG 10.5) fordert die Staatengemeinschaft eine verbesserte Regulierung von Finanzmärkten und -institutionen. Hierbei wird auf Indikatoren der finanziellen Solidität zurückgegriffen, sodass keine grundsätzliche Neuausrichtung, sondern stattdessen mehr Zuverlässigkeit im bestehenden System gefordert wird. Auch in diesem Punkt erscheint eine Lebenslüge offensichtlich. Die Vereinten Nationen manifestieren mit diesem Ziel den Glauben an einen gerechten Tauschhandel und den freien Markt. Dabei werden globale Ungleichverhältnisse beispielsweise mit Blick auf die Ausbeutung von Rohstoffen und einer geopolitischen wie vergeschlechtlichten Arbeitsteilung als gegeben anerkannt und aufrechterhalten.[15]

Festhalten am Status quo

Der Reformbedarf auf der Ebene der Vereinten Nationen erstreckt sich von der gleichwertigen Anerkennung aller Menschen, der fortlaufenden Aufarbeitung von historischen Zusammenhängen bis zur Adressierung, der im globalen Handels- und Finanzregime eingelagerten strukturellen Ungleichheiten. Die Herausforderungen sind enorm und werden aufgrund von zunehmenden Krisenerfahrungen verschärft. Mit der COVID-19-Pandemie haben sich die weltgesellschaftlichen Ungleichverhältnisse weiter pervertiert. Die zehn reichsten Männer der Welt verfügen etwa über ein Vermögen von mehr als 1,1 Billionen US-Dollar, knapp die Hälfte davon haben sich die Männer seit Februar 2019 – also trotz der Pandemie – angeeignet.[16] Während der Großteil der Menschheit in dieser Zeit ihren Bewegungsradius drastisch einschränken musste, unternahmen sehr wenige, extrem Wohlhabende Luxusreisen ins Weltall mit verheerenden Folgen für Mensch und Natur. Die Pandemie macht deutlich, wie schnell sich die Extreme weiter verschieben. Das Ziel zur Reduzierung von Ungleichheit wirkt in diesen Zeiten wie ein Blatt im Sturm. Solange die Vereinten Nationen die Relationalität von Ungleichheit nicht wahrnehmen und adressieren, werden sie auch weiterhin auf solche Krisen keine adäquaten Antworten liefern. Der Ruf nach Gleichheit ist kein neuer und ideengeschichtlich allen voran eurozentristisch geprägt. Beispiele sind etwa die Thesen der Aufklärung oder der Französischen Revolution. Doch was damals schon galt, gilt heute noch immer: Das Streben nach mehr Gleichheit muss zum Abbau von Privilegien führen und dabei alle Menschen einschließen. Geschieht dies nicht, dient es lediglich dem Erhalt einer Vormachtstellung Weniger.