Der ICC zwischen Recht und Macht

Der Internationale Strafgerichtshof (International Criminal Court – ICC) ist das erste ständige internationale Strafgericht, das auf Grundlage eines völkerrechtlichen multilateralen Vertrags, dem Römischen Statut[1], von derzeit 125 Mitgliedstaaten getragen wird. Als die Keimzelle des Völkerstrafrechts gelten die Nürnberger Prozesse. Insbesondere war das vom 20. November 1945 bis zum 1. Oktober 1946 durchgeführte Verfahren gegen die Hauptkriegsverbrecher Nazi-Deutschlands historischer Wegbereiter der internationalen Strafjustiz.[2] Nach Nürnberg gab es aufgrund der politischen Blockbildung und des Ost-West-Konflikts 40 Jahre lang keine sichtbaren Entwicklungen. Erst nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion haben der Krieg im ehemaligen Jugoslawien und der Genozid in Ruanda in den frühen 1990er-Jahren zur Einrichtung der Ad-hoc-Tribunale durch die Vereinten Nationen geführt.

Die Idee eines ständigen internationalen Strafgerichtshofs konnte nur in diesem politischen Momentum des Aufbruchs und historischen Zeitfenster der 1990er-Jahre verwirklicht werden. Am 17. Juli 1998 wurde das Statut des ICC nach kontroversen Verhandlungen durch 120 Staaten angenommen, bei 21 Enthaltungen und sieben Gegenstimmen. Gegen das Statut und damit gegen die Errichtung eines ständigen Strafgerichtshofs stimmten schon damals auch Israel und die USA.[3] Heutige Herausforderungen waren von Beginn des Gerichts an im politischen Raum angelegt. Neu sind die individualisierten Kriminalisierungsversuche von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sowie die Angriffe auf die richterliche Unabhängigkeit.

Das straf- und völkerrechtliche Mandat

Die Präambel des Römischen Statuts reflektiert die Entstehungsgeschichte des Völkerstrafrechts und beschreibt das Mandat des ICC. Sie erinnert daran, dass »in diesem Jahrhundert Millionen von Kindern, Frauen und Männern Opfer unvorstellbarer Gräueltaten geworden sind, die das Gewissen der Menschheit zutiefst erschüttern«, und folgert daraus, »dass solche schweren Verbrechen den Frieden, die Sicherheit und das Wohl der Welt bedrohen.«[4]

Das Mandat formuliert einen moralischen Appell und einen rechtlichen Auftrag, der sich gerade an Staatsoberhäupter und Regierende richtet. An Dringlichkeit und Aktualität hat das Mandat bis heute nichts verloren. Schwerste Verbrechen, die die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren, sollen nicht mehr unbestraft bleiben. Es geht um die Straftatbestände des Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression.[5] Die Vision des ICC ist damit nicht geringer als das Ende der Straflosigkeit in der Überzeugung, so zur Verhütung weiterer Verbrechen beizutragen und den Opfern Gerechtigkeit widerfahren zu lassen. Das gemischte völker- und strafrechtliche Mandat verankert zwei Grundprinzipien, die vor dem Hintergrund der aktuellen Kriege relevanter denn je sind: Erstens ist nationale Souveränität kein Argument für die Straflosigkeit von Völkerrechtsverbrechen, weil diese die internationale Staatengemeinschaft immer als Ganzes betreffen. Und zweitens müssen die Verantwortlichen zur Rechenschaft gezogen werden, unabhängig von ihrer Rolle und Machtposition.

Keine Frage der Immunität

Der ICC hat jüngst bewiesen, dass er davor nicht zurückschreckt. In Ausübung seines Mandats hat der Gerichtshof Haftbefehle gegen die Staatsoberhäupter Israels und Russlands erlassen. Grundlage und Anknüpfungspunkt für seine Jurisdiktion sind mutmaßliche Völkerrechtsverbrechen auf dem Territorium von Vertragsstaaten und die Opfer, die sie gefordert haben. Der ICC mischt sich also nicht etwa ohne rechtliche Handhabe in die Angelegenheiten von Nichtvertragsstaaten ein. Dennoch machen derartige Schritte gegen Regierende mächtiger Nichtvertragsstaaten den ICC in besonderem Maße zur Zielscheibe von politischen Attacken. Völkerstrafrechtlich zugespitzt kommt dies in der Frage nach dem Bestehen oder Nichtbestehen von Immunitäten zum Ausdruck.

Immunitäten stellen in Verfahren vor nationalen wie vor internationalen Gerichten per se eine Herausforderung dar. Seit Längerem entwickelt sich weltweit ein rechtsstaatlicher Trend gegen Amnestien und Begnadigungen in Fällen internationaler Verbrechen. Der ICC selbst hat in seiner Rechtsprechung eine völkerrechtliche Immunität für bestimmte Personenkreise klar verneint. Im Fall Saif al-Islam al-Gaddafi entschied die Vorverfahrenskammer am 5. April 2019, dass Immunitäten in Fällen schwerster Verbrechen nicht greifen. Auch wenn die rechtlichen Feststellungen des ICC nicht automatisch auf nationale Verfahren übertragbar sind, senden sie doch ein starkes Signal an die internationale Gemeinschaft und die nationalen Rechtsordnungen.

Inländische Gerichte zeigen sich immer häufiger offen, auch Amtsträger wegen internationaler Verbrechen zu verfolgen, und orientieren sich dabei am ICC. Ein deutsches Beispiel ist das Urteil des Bundesgerichtshofs (BGH) vom 28. Januar 2021, in dem ausdrücklich auf die Rechtsprechung des ICC im Fall von Omar al-Bashir, dem ehemaligen Präsidenten Sudans, Bezug genommen wurde. Demnach soll die funktionale Immunität von Amtsträgerinnen und -trägern – selbst bei niedrigeren Rängen – deren Strafverfolgung nicht verhindern.[6]

Die Verantwortlichen müssen zur Rechenschaft gezogen werden, unabhängig von ihrer Rolle und Machtposition.

Von besonderer Bedeutung für den ICC ist allerdings die Frage der persönlichen Immunität der sogenannten ›Troika‹ – dem engen Zirkel der Staats- und Regierungschefs sowie der Außenministerinnen und -minister. Die persönliche Immunität schützt diese Gruppe nach allgemeinen Regeln des Völkerrechts vor nationalen Verfahren.[7] Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gilt dies aber nicht für den ICC, und zwar selbst dann nicht, wenn es sich um Staatsoberhäupter, Regierungschefs oder Außenminister aus Ländern handelt, die keine Vertragsstaaten des Römischen Statuts sind.

Nach Artikel 27 gilt das Römische Statut für alle Personen gleichermaßen, und zwar ohne Unterschied aufgrund ihrer amtlichen Eigenschaft. Umgekehrt befreit die amtliche Eigenschaft als Staats- oder Regierungschef eine Person in keinem Fall von der strafrechtlichen Verantwortlichkeit internationaler Verbrechen. Die Berufungskammer des ICC hat dazu mehrfach entschieden, Artikel 27 sei auch auf amtierende Staatschefs sowie Mitglieder der ›Troika‹ anwendbar, deren Länder keine Vertragsstaaten des Römischen Statuts sind. Sie bestätigte im Fall al-Bashir, dass Jordanien sich nicht auf die Immunität als Staatsoberhaupt nach Gewohnheitsrecht berufen konnte und die Vollstreckung des ICC-Haftbefehls hätte umsetzen müssen. Über den eindeutigen Wortlaut von Artikel 27 hinaus gebe es weder eine Staatenpraxis noch eine Rechtsmeinung (Opinio juris), die das Bestehen einer Immunität von Staatsoberhäuptern nach Gewohnheitsrecht gegenüber einem internationalen Gericht stützen würden.[8]

Die Entscheidungen des ICC stehen im Einklang mit der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs (International Court of Justice – ICJ).[9] Auch das Völkergewohnheitsrecht kann nicht zur Rechtfertigung einer persönlichen Immunität herangezogen werden. Im Gegenteil postulieren zahlreiche Rechtsnormen und Prinzipien ausdrücklich, dass die Stellung als Staats- oder Regierungschef den Beschuldigten nicht vor der strafrechtlichen Verantwortung internationaler Straftaten schützt. Schon Artikel 7 des Statuts des Internationalen Militärgerichtshofs (International Military Tribunal – IMT) für den Nürnberger Hauptkriegsverbrecherprozess war im Jahr 1945 auf die Strafverfolgung von führenden Nationalsozialisten in Regierung und Ministerien ausgerichtet: »Die amtliche Stellung eines Angeklagten, sei es als Oberhaupt eines Staates oder als verantwortlicher Beamter in einer Regierungsabteilung, soll weder als Strafausschließungsgrund noch als Strafmilderungsgrund gelten.«[10]

Die Frage der Immunität ist damit im internationalen Strafrecht durch die Rechtsprechung des ICC endgültig entschieden. Die individuelle Rechenschaftspflicht für internationale Verbrechen wird als Prämisse in den internationalen Beziehungen anerkannt. Das ist der große Erfolg des Völkerstrafrechts 80 Jahre nach Nürnberg. Neben der rechtlichen Legitimität hat der ICC damit auch einer moralischen und ethischen Überzeugung von Gerechtigkeit und Rechtsstaatlichkeit Geltung verschafft. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird dies komprimiert gern auf die Faustformel gebracht, niemand stehe über dem Gesetz. Die Justiz muss die Politik auch in Zukunft immer wieder daran erinnern. Bereits vor Beginn des Nürnberger Prozesses wurde dieses Prinzip vom amerikanischen Chefankläger Robert H. Jackson treffend in einem Bericht an US-Präsident Harry Truman am 7. Juni 1945 mit den Worten beschrieben: »Wir akzeptieren nicht den Widerspruch, dass die rechtliche Verantwortung gerade dort am geringsten sein soll, wo die Macht am größten ist.«[11]

Die individuelle Rechenschaftspflicht für internationale Verbrechen wird als Prämisse in den internationalen Beziehungen anerkannt. 

Während die Ad-hoc-Tribunale der 1990er-Jahre noch örtlich und zeitlich begrenzt waren, wird der ICC von einer Mehrheit der Staaten getragen. Seine Rechtsprechung erhält weltweite Beachtung und macht ihn so zu einer realen Bedrohung für machtpolitisches und völkerrechtswidriges Regieren. Sein unabhängiges Handeln beeinträchtigt bereits durch die ausgestellten Haftbefehle massiv die Reisefreiheit der Betroffenen.[12] Politische Reaktionen und Angriffe gegen den Gerichtshof und seine Bediensteten sind daher erwartbare Begleiterscheinungen in einer Welt, in der inzwischen knapp drei Viertel der Bevölkerung autokratisch regiert wird.[13]

Rücktritte vom Römischen Statut

Das Jahr 2025 war auch für den ICC eine Zäsur. Vier Vertragsstaaten erklärten ihre Abkehr von der internationalen Strafjustiz: Neben den drei Ländern der Sahelzone Burkina Faso, Niger und Mali[14], die inzwischen von Militärjuntas regiert werden, auch Ungarn, ein Mitgliedstaat der Europäischen Union (EU). Derartige Rücktritte gab es bereits in der Vergangenheit. In den Jahren 2017 und 2019 hatten sich Burundi und die Philippinen aus der Vertragsstaatengemeinschaft zurückgezogen, während zu beiden Ländern Vorermittlungen des ICC zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit liefen. In der Situation in Burundi werden die Vorermittlungen aktuell noch immer fortgesetzt.

Der ehemalige philippinische Präsident Rodrigo Duterte befindet sich inzwischen in Untersuchungshaft in Den Haag, obwohl er den Rücktritt aus dem Römischen Statut noch als Staatsoberhaupt erklärt hatte. Er war jedoch im März 2025 von der Nachfolgeregierung nach Den Haag ausgeliefert worden. Nach einem bereits eingeleiteten Verfahren kann sich ein Beschuldigter auch durch Rücktritt seines Staates vom Römischen Statut nicht der Strafverfolgung entziehen.[15]

Selbst Ungarn hat unter der Regierung des früheren Premierministers Viktor Orbán europarechtswidrig den Rücktritt aus dem Römischen Statut erklärt. Ungarn ist wie alle EU-Mitgliedstaaten zur Wahrung der Integrität des Römischen Statuts und zur uneingeschränkten Unterstützung des ICC verpflichtet.[16] Doch Orbán suchte gleichzeitig den politischen Schulterschluss zu Russland, den USA und Israel und bereitete den Besuch des israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahus vor. Der Rücktrittsentscheidung Ungarns lag reiner politischer Opportunismus zugrunde.

Die Rücktritte sind eine Herausforderung für den ICC, auch wenn sie nach Artikel 127 des Römischen Statuts das Recht jedes Vertragsstaats sind. Die völkerstrafrechtliche Umsetzung des Mandats hängt davon ab, dass der Gerichtshof auf möglichst viele Vertragsstaaten bei der zwischenstaatlichen Kooperation bauen kann.[17] Analoge Beispiele anderer internationaler Organisationen wie die EU nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs und die Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization – UNESCO) mit dem Rückzug der USA zeigen einen starken institutionellen Überlebenswillen. So sind auch Rücktritte oder Rücktrittsandrohungen kein Zeichen einer ›Krise‹ des ICC, sondern reflektieren vielmehr autokratische Tendenzen in der Regierungsführung und rechtsstaatliche Defizite der betreffenden Vertragsstaaten. Ein Rücktritt ist auch wieder umkehrbar, wie der neue Ministerpräsident Ungarns, Péter Magyar, beweist. Inzwischen hat er erklärt, das Rücktrittsgesuch aus dem Römischen Statut der Vorgängerregierung widerrufen zu wollen, was das ungarische Parlament Ende Mai tat. Das neue politische Momentum in Ungarn ist eine erfreuliche Entwicklung für den ICC.[18]

Individualisierte Sanktionen

Von verschiedenen Großmächten wird derzeit eine Art hybrider Kampf gegen den ICC geführt. Neue Sanktionen und Kriminalisierungsversuche richten sich gegen den ICC und sein Personal. Durch Angriffe auf Richterinnen und Richter soll die Unabhängigkeit des Gerichtshofs diskreditiert werden. Russland reagierte auf die Haftbefehle des ICC gegen Wladimir Putin und seine Kinderrechtsbeauftragte Maria Lvova-Belova wegen illegaler Deportation von ukrainischen Kindern. Ein Moskauer Gericht leitete Strafverfahren gegen Richterinnen und Richter und gegen den Leiter der Anklagebehörde ein. Im Dezember 2025 verkündete es schließlich Urteile in Abwesenheit und legte Strafmaße von drei bis 15 Jahren fest. Gleichzeitig wurden die Namen der ›Verurteilten‹ auf einer russischen Fahndungsliste veröffentlicht.

US-Präsident Donald Trump erließ per Exekutivanordnung im Jahr 2025 Sanktionen gegen Richterinnen, Richter und Ankläger des ICC. Deren Folgen greifen tief in den Lebensalltag der inzwischen elf Betroffenen ein.[19] Die Richterinnen und Richter sowie die Ankläger waren an den Haftbefehlen gegen den israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu und Verteidigungsminister Yoav Gallant beteiligt oder hatten an Entscheidungen mitgewirkt, die Ermittlungen zur Situation in Afghanistan genehmigten, von denen potenziell auch US-Bürgerinnen und -Bürger betroffen sein könnten.

Die Richterinnen und Richter ließen sich nicht beeinflussen und entschieden im Einklang mit dem Gesetz.

Die USA verweigern seither nicht nur den Betroffenen, sondern auch ihren nahen Angehörigen die Einreise. Bereits ausgestellte Visa wurden annulliert. Gravierender sind jedoch die Folgen für bestehende und künftige Vertragsbeziehungen mit amerikanischen Unternehmen. Konten der sanktionierten Richterinnen und Richter wurden geschlossen. Manche europäischen Banken blockieren sogar Zahlungen und Überweisungen, die in Euro und zwischen europäischen Banken ohne jegliche Verbindung zu den USA stattfinden. Darüber hinaus wurden Kreditkarten gesperrt und viele Anwendungen auf dem Smartphone deaktiviert – sei es die des größten Onlinehändlers Amazon, aber auch die amerikanischer Bezahldienste wie PayPal, Google Pay oder Apple Pay. Die Betroffenen berichten von verschwundenen Büchern im E-Reader. Auch Clouds und andere Dienste von Internetanbietern sind gesperrt oder gelöscht. Die Sperrung der Apple-ID macht Smartphone und Computer des Herstellers praktisch unbrauchbar. Die Monopolstellung der amerikanischen Techfirmen führt faktisch zu einer Entdigitalisierung der Betroffenen. Diese soll die Richterinnen und Richter einschüchtern und ihre Entscheidungen beeinflussen. Die Sanktionen verfehlen jedoch ihr Ziel.

Die Richterinnen und Richter, die in der Palästina-Situation zu entscheiden hatten, waren sich über die möglichen persönlichen Konsequenzen im Klaren. Die Androhung von Sanktionen durch die USA lag bereits vor ihrer Entscheidung auf dem Tisch. Dennoch ließen sie sich nicht beeinflussen und entschieden im Einklang mit dem Gesetz. Dies ist ein Beleg für Integrität und richterliche Unabhängigkeit, der höchste Anerkennung verdient. Im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Berufungskammer auf einen Rechtsbehelf Israels eine rechtlich sehr ausgewogene Entscheidung zur Zulässigkeit des Verfahrens getroffen und Israel teilweise Recht gegeben.[20] Danach wurden erneut beteiligte Richter ebenfalls von den USA auf die Sanktionsliste gesetzt.[21]

Die Richterinnen und Richter sowie die Anklagebehörde verfolgen keine politische Agenda – im Gegensatz zu den Gegnern des Gerichtshofs. Sie entscheiden in voller richterlicher Unabhängigkeit, unabhängig von machtpolitischem Druck und möglichen persönlichen Konsequenzen. Trump drohte inzwischen, den ICC als Ganzes zu sanktionieren (›Entity Sanctions‹). Dies hätte schwerwiegende, unter Umständen existenzbedrohende Folgen für die Arbeitsfähigkeit des Gerichtshofs. Das bezieht sich nicht nur auf die bereits angesprochene weitgehende Abhängigkeit von Finanzdienstleistungen und IT-Lösungen. Die wichtige Zusammenarbeit zwischen nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) und Opfervertretern könnte durch die US-Sanktionen erschwert werden. Gerade diese Kooperation ist für die Aufklärung von Völkerrechtsverbrechen unabdingbar, da NGOs oftmals die Ersten sind, die Verbrechen dokumentieren und Informationen an die Ermittler des ICC weiterleiten.

Institutionelle Resilienz

Der ICC ist sich der politischen Herausforderungen bewusst und versucht, bestmöglich vorbereitet zu sein. Angesichts der bereits erteilten und weiter drohenden Sanktionen zeigen der Gerichtshof, seine Bediensteten, seine Richterschaft und seine Präsidentschaft eine bemerkenswerte persönliche und institutionelle Resilienz. Trotz der Sanktionen sowie der individuellen Kriminalisierungsversuche und Verurteilungen ist der ICC so beschäftigt wie nie zuvor. Die Arbeit an allen anhängigen Situationen und Fällen geht weiter, neue Verfahren kommen hinzu.[22]

Gleichzeitig reagiert der ICC auf die neue geopolitische Lage. Er versucht, die Abhängigkeit vom amerikanischen Zahlungsverkehr und von IT-Dienstleistern zu reduzieren. Im Jahr 2025 zahlte er die Gehälter seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter monatelang im Voraus aus.[23] Von Microsoft Office wechselt der ICC nun zur Open-Source-Software des deutschen Zentrums für digitale Souveränität der öffentlichen Verwaltung (ZenDiS).[24] Dies ist ein bemerkenswerter, geradezu symbolhafter Schritt, um digitale Souveränität zu erlangen.

Trotz dieser Maßnahmen darf der Gerichtshof auch politisch nicht allein gelassen werden. Schließlich stellen die Sanktionen Richter, Richterinnen und Ankläger des ICC im Wesentlichen auf eine Stufe mit Mitgliedern terroristischer Organisationen und Drogenbaronen. Als ein Instrument gegen Terroristen und Kriminelle gedacht, werden Sanktionen nun gegen diejenigen eingesetzt, die Täter zur Rechenschaft ziehen wollen. Sollte sich die Lage zuspitzen, muss ernsthaft erwogen werden, auf EU-Ebene das sogenannte ›EU-Blocking-Statut‹ zum Schutz des ICC anzuwenden. Dies würde EU-Unternehmen daran hindern, Sanktionen mit extraterritorialer Wirkung zu befolgen.[25]

Die derzeitige Situation ist eine groteske Umkehr aller Werte. Es ist ein Versuch, zu demonstrieren, dass politische Macht Einzelner über dem Gesetz steht. Würde man dies ohne Gegenwehr zulassen, wäre jede Form von Rechtsstaatlichkeit unter den Nationen zunichte gemacht. Ein Rückfall in Zeiten der Regellosigkeit wäre vorprogrammiert, in denen nur die Dominanz der militärisch oder wirtschaftlich Stärkeren gilt.

Es gibt glücklicherweise aber immer noch viele Staaten, die an Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Demokratie festhalten. Sie haben erkannt, dass die Gründung des ICC einen bedeutenden Schritt im Kampf gegen die Straflosigkeit für die schlimmsten Verbrechen gegen die Menschlichkeit und damit einen enormen zivilisatorischen Fortschritt darstellt. Die EU und die UN haben die Sanktionen gegen den ICC verurteilt und ihre Aufhebung gefordert. Dies gilt gleichermaßen für eine große Mehrheit der Vertragsstaaten des Römischen Statuts. Sie alle stehen gerade auch in dieser schwierigen Situation zum ICC und der Idee der »Rechtsstaatlichkeit unter den Nationen«[26], wie Robert H. Jackson es in seiner berühmten Rede vor der American Society of International Law in Washington, D. C., am 13. April 1945 bezeichnet hat, die maßgeblich zum Internationalen Militärtribunal von Nürnberg beitrug.