Wie kann nachhaltige Entwicklung am besten finanziert werden?

von Dr. Niels Keijzer et al.[1]

Seit der Verabschiedung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Agenda 2030) war und ist die Welt mit vielen turbulenten Ereignissen, Konflikten und Krisen konfrontiert. Die Breite und der Umfang der in dieser Agenda vorgesehenen transformativen Veränderungen verdeutlichen, dass selbst unter den besten Bedingungen kein Land die Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs) allein durch die Freisetzung von mehr finanziellen Mitteln finanzieren kann. Statt solcher gewöhnlichen Bemühungen sind systemische Veränderungen in der öffentlichen und privaten Finanzierung zur Erreichung der SDGs erforderlich.

Jüngste wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass die politische Wirkung der Agenda 2030 bisher im Wesentlichen diskursiv war. Das heißt, die Art und Weise hat sich geändert, wie wir über nachhaltige Entwicklung debattieren und sie uns vorstellen, ohne jedoch eine normative und transformative Wirkung in der erforderlichen Größenordnung auszulösen.[2]

Die Verzögerungen bei der Umsetzung des Übereinkommens von Paris über Klimaänderungen und der Agenda 2030 scheinen zum Teil auf den ungedeckten Finanzierungsbedarf sowie auf die Unfähigkeit und den Unwillen der Gruppe der 20 (G20) zurückzuführen zu sein, die Subventionen für fossile Brennstoffe abzuschaffen.[3] Der derzeitige Stand der Dinge zeigt, dass die internationale Finanzarchitektur nicht in der Lage ist, den schwächsten Volkswirtschaften der Welt Ressourcen in der erforderlichen Größenordnung und Geschwindigkeit zukommen zu lassen.

Die internationale Gemeinschaft ist aufgefordert, die Finanzierung globaler öffentlicher Güter deutlich aufzustocken.

Nach Ansicht von UN-Generalsekretär António Guterres stellt dieses Versagen eine wachsende und systemische Bedrohung für das multilaterale System selbst dar, da es zu wachsenden Ungleichheiten, geoökonomischer Fragmentierung und geopolitischen Spaltungen auf der ganzen Welt führt. Laut dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Development Programme – UNDP) waren Anfang des Jahres 2023 ganze 52 Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen (LMIC), die mehr als 40 Prozent der ärmsten Bevölkerung der Welt repräsentieren, entweder verschuldet oder stark gefährdet, und 25 dieser Länder müssen mehr als 20 Prozent ihrer Gesamteinnahmen für den Schuldendienst aufwenden.[4]

Um die Entwicklungsländer in die Lage zu versetzen, die SDGs zu erreichen, hat Guterres im Jahr 2023 zu einem SDG-Stimulus aufgerufen: zusätzliche 500 Milliarden US-Dollar pro Jahr, die durch eine Kombination aus konzessionärer und nichtkonzessionärer Finanzierung bereitgestellt werden sollen. Der Plan fordert die internationale Gemeinschaft und insbesondere die multilateralen Entwicklungsbanken (MDBs) auf, die Finanzierung globaler öffentlicher Güter deutlich aufzustocken und die Staaten aufzufordern, alle Formen der Finanzierung auf die SDGs abzustimmen, unter anderem durch die Nutzung integrierter nationaler Finanzierungsrahmen (INFFs).[5]
 

Der Ansatz der Studie

Um die Debatte über die Finanzierung der SDGs in den Entwicklungsländern voranzutreiben, haben sich das German Institute of Development and Sustainability (IDOS), das Institut für nachhaltige Entwicklung und internationale Beziehungen (IDDRI) und das Stockholm Environment Institute (SEI) zusammengeschlossen, um eine Studie durchzuführen, die eine bessere Analyse der konkreten Herausforderungen bei der Finanzierung der SDGs in den Entwicklungsländern ermöglicht. Die Studie konzentriert sich auf das globale Bild und analysiert den Stand der Dinge, die jüngsten Initiativen und die Aussichten für die Finanzierung der SDGs in Ghana, Indonesien, Mexiko und Senegal. Die online verfügbare Studie besteht aus einer vergleichenden Analyse und deskriptiven Fallstudien zu jedem der vier Länder, die eine Fülle von Beispielen für ihre Ansätze, Erfolge und Herausforderungen enthalten.[6] Die Studie erforscht die folgende zentrale Frage: Wie und unter welchen Bedingungen können die Partnerländer ihre Entwicklungspläne und -politiken weiter auf die Agenda 2030 und die SDGs abstimmen, um ihre Ziele besser zu finanzieren?

Die Autorinnen und Autoren gingen davon aus, dass alle vier Länder bei wichtigen SDG-Finanzierungsinitiativen an vorderster Front stehen und dass durch die Beschreibung und den Vergleich ihrer bisherigen Initiativen und Erfahrungen politische Empfehlungen ausgesprochen werden können. Jedes Land war in seine eigenen spezifischen Finanzierungsprozesse für nachhaltige Entwicklung eingebunden, an denen die Regierungsbehörden von der zentralen bis zur lokalen Ebene beteiligt waren. Zu diesen Prozessen gehören INFFs, SDG-Budgetierung und/oder SDG-Anleihen oder sektorale Initiativen wie Partnerschaften für eine gerechte Energiewende (JETPs).

Ghana, Indonesien, Mexiko und Senegal sind zudem geografisch und wirtschaftlich sehr unterschiedlich: Zwei davon – Indonesien und Mexiko – sind Länder mit hohem mittlerem Einkommen (UMICs) und zwei Länder – Ghana und Senegal – mit niedrigem mittlerem Einkommen (LMICs). Die vier Länder haben unter anderem gemeinsam, dass sie ein relativ offenes politisches Umfeld haben, das Raum für Diskussionen und potenzielle Reformen bietet. In jedem dieser Staaten sind internationale Geber aktiv und stellen über die öffentliche Entwicklungshilfe und andere Mittel Ressourcen zur Verfügung. Ziel der Untersuchung dieser Länder ist es, ein besseres Verständnis der Herausforderungen zu erlangen, mit denen sie bei der Finanzierung der nachhaltigen Entwicklung konfrontiert sind, und Erfahrungen zu sammeln beziehungsweise Lehren zu ziehen, die es wert sind, weitergegeben, gefördert und diskutiert zu werden.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass alle vier Länder über eine Fülle von Plänen und Strategien zur Finanzierung der nachhaltigen Entwicklung verfügen. Die Herausforderung besteht nicht unbedingt darin, diese Strategien zu ergänzen, sondern vielmehr darin, sie zu verfeinern und gegebenenfalls ihre Operationalisierung zu erweitern. Eine weitere horizontale Beobachtung ist, dass Governance und breit angelegte Eigenverantwortung sehr wichtig sind. Die Förderung der nachhaltigen Entwicklung ist in der Regel mit kurzfristigen Kosten im Gegenzug für langfristige Gewinne verbunden, was in jedem Kontext eine gewaltige politische Herausforderung darstellt. Eine Entscheidungsfindung von oben nach unten (›top-down‹) kann sich als unwirksam erweisen, da die Eigenverantwortung und das Engagement verschiedener Akteure nicht vorausgesetzt werden können. Die Fallstudien zeigen, dass kollektive Konsultationsprozesse der Interessengruppen ein beträchtliches Potenzial aufweisen und weiter gestärkt werden könnten, um eine breite Akzeptanz und Unterstützung für die definierten Veränderungen zu gewährleisten.

Es gibt aber auch wichtige Unterschiede. Während sich Mexiko und Indonesien von den Rückschlägen durch die COVID-19-Pandemie im Jahr 2020 erholen konnten, wirkte sich die Pandemie in Ghana und Senegal negativ auf die SDG-Leistung aus, sodass sie ihre langfristige Planung überarbeiten mussten. Angesichts ihrer großen Bevölkerung und ihrer Einstufung als ›Land mit mittlerem Einkommen im oberen Bereich‹ verfügen Indonesien und Mexiko über beträchtliche inländische Ressourcen für die Finanzierung der SDGs und müssen daher eher eine ›katalytische‹ Rolle spielen und die verfügbaren externen Kooperationsmöglichkeiten gezielt nutzen. Mexiko hat erfolgreich eine SDG-Staatsanleihe eingeführt, während Indonesien ein sprichwörtliches Laboratorium darstellt, in dem nationale Akteure mit internationalen Partnern in Schlüsselinitiativen wie der JETP des Landes und islamischer Finanzierung zusammenarbeiten. Alle vier Länder stehen jedoch auch vor beträchtlichen Herausforderungen bei der Bewältigung der Staatsverschuldung, weshalb solche Möglichkeiten der internationalen Zusammenarbeit genau geprüft und gesteuert werden müssen. Wenn die internationale Zusammenarbeit nicht effektiv so konzipiert, verwaltet und umgesetzt wird, dass sie eine breit angelegte Eigenverantwortung erzeugt und aufrechterhält, kann sie von anderen SDG-Finanzierungsbemühungen ablenken oder sogar aktiv den fiskalischen Spielraum der Staaten einschränken.

Aufgrund des verwendeten methodischen Ansatzes und des relativ kurzen Zeitraums, in dem die Gesamtstudie erstellt wurde, handelt es sich bei den vier Länderbeispielen um ›Schnappschüsse beweglicher Ziele‹: Sie beschreiben die jeweilige SDG-Finanzierungssituation zu einem bestimmten Zeitpunkt, während mehrere der betreffenden Initiativen derzeit fertiggestellt und/oder vorangetrieben werden. Zusammen stellen sie eine relevante evidenzbasierte Studie über die aktuellen Bemühungen dar, die sowohl als Inspirationsquelle für andere Länder als auch als Grundlage für eine Bestandsaufnahme der Gesamtsituation und für breitere politische Debatten über unterstützende Maßnahmen in den verbleibenden Jahren des SDG-Rahmens dienen kann.
 

Vier Bedingungen für eine abgestimmte und wirksame SDG-Finanzierung

Wie António Guterres erklärt hat, muss weltweit mehr Geld für gefährdete Staaten zur Verfügung gestellt werden, was heute eine der größten Herausforderungen darstellt. Es ist jedoch auch wichtig, die Länder in ihrer Fähigkeit zu unterstützen, ihren Bedarf an Investitionen für eine nachhaltige Entwicklung zum Ausdruck zu bringen, damit das Geld fließt und für die richtigen Investitionen verwendet wird. Die wichtigste Schlussfolgerung der Studie lautet, dass diese Anpassung und eine wirksame Finanzierung der SDGs möglich sind, wenn vier Hauptbedingungen erfüllt sind. 

Erste Bedingung: Vermeidung von SDG-inkompatiblen Finanzierungen. Während SDG-Finanzierungslücken angegangen werden müssen, geht es für viele Länder – insbesondere für die Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und die sogenannten BRICS-Staaten – bei der Umsetzung der Agenda 2030 ebenso sehr darum, weniger zu finanzieren wie mehr zu finanzieren. Beispiele hierfür sind weniger Finanzmittel für Ansätze, die bestimmte SDGs gefährden, etwa Subventionen für fossile Brennstoffe, und schwierige politische Entscheidungen, die kurzfristige Kosten erfordern, um langfristige Nachhaltigkeitsgewinne zu erzielen.

Zweite Bedingung: Langfristige Finanzierung muss mit langfristiger Planung kombiniert werden. Entwicklungsfinanzierungsstrategien, die durch die INFFs oder andere Rahmenwerke operationalisiert werden, verschaffen öffentlichen und privaten Investoren Klarheit und Vorhersehbarkeit. Dies ermöglicht es den Hauptakteuren, die Abfolge der Investitionen zwischen Soforthilfe, Wiederaufbau und langfristigem Strukturwandel besser zu verstehen. Wenn solche Finanzierungsstrategien auf integrierte Weise durchgeführt werden, könnten sie den Ländern einen leichteren und erschwinglicheren Zugang zu Finanzmitteln verschaffen. Bei der Planung sollte auch darauf geachtet werden, dass ›Lock-in‹-Situationen und Pfadabhängigkeiten vermieden werden, bei denen kurzfristige Ausgaben für den Wiederaufbau langfristige Ziele wie die Verringerung von Ungleichheiten oder die Förderung des Umweltschutzes behindern und sogar die Anfälligkeit erhöhen könnten.

Weltweit muss mehr Geld für gefährdete Staaten zur Verfügung gestellt werden, was heute eine der größten Herausforderungen darstellt.

Dritte Bedingung: Regierungen, MDBs, der Privatsektor und andere Akteure benötigen ein besseres Verständnis der Kosten und des Nutzens der SDG-Finanzierung auf Länderebene. Ein klares Verständnis der Zuweisungen und Ausgaben für öffentliche Dienstleistungen und öffentliche Investitionen, die zu den SDGs beitragen, kann Informationen liefern, um das Ausmaß der Finanzierungslücken für die SDGs zu ermitteln. Bei der Berechnung der Kosten sollte eine Doppelerfassung des Investitionsbedarfs vermieden werden, während die Ermittlung von Synergien zwischen verschiedenen Investitionsarten Vorrang haben sollte. Angesichts der konkurrierenden kurzfristigen Ansprüche an die öffentlichen Haushalte, wie sie in den letzten Jahren zu beobachten waren, einschließlich der COVID-19-bedingten Kosten sowie der Herausforderungen der Staatsverschuldung, müssen auch die Vorteile der SDG-Finanzierung konkretisiert werden, um die getätigten langfristigen Investitionen zu rechtfertigen und zu verteidigen. Weitere Fortschritte können bei der Verknüpfung der Pläne zur Finanzierung nachhaltiger Entwicklung erzielt werden, um detaillierte und gezielte Finanzierungspläne zur Unterstützung ihrer Entwicklungsziele zu entwickeln.

Vierte Bedingung: Die SDG-Finanzierungsinstrumente – und die internationale Unterstützung für diese – müssen vollständig auf die Bedürfnisse und Prioritäten des Landes abgestimmt sein. Die verschiedenen für die SDG-Budgetierung entwickelten Instrumente, sei es die Entwicklung von INFFs oder SDG-Anleihen, können dazu beitragen, den Zugang zu und die Wirkung von Finanzmitteln zu verbessern und zu einer besseren Umsetzung der Ziele zu führen, allerdings nur, wenn sie zur Unterstützung von ländereigenen Prozessen entwickelt werden. In der Praxis können sie den Grundstein für eine stärkere Finanzierung der SDGs in den Ländern bilden und eine kohärentere Verbindung zwischen den SDGs und den Entwicklungsstrategien sowie deren Umsetzung herstellen. Die Fallstudien haben jedoch gezeigt, dass diese Instrumente nur dann von Bedeutung sind, wenn sie die Komplexität der Verwaltung nicht erhöhen, sondern gut in bestehende nationale Prozesse integriert sind und diese unterstützen. Um dies zu erreichen, sollten sie auch hinreichend konkretisiert und durch spezielle Ziele und quantifizierbare Indikatoren operationalisiert werden. Eine länderübergreifende Herausforderung besteht darin, diese Instrumente entsprechend den lokalen Bedürfnissen miteinander zu verknüpfen, um die nationalen oder lokalen Strategien zur Finanzierung der SDGs zu stärken und zu konsolidieren. Die internationalen Partner sollten solche nationalen Strategien in ihrem Dialog mit den Regierungen über die internationale Unterstützung der nationalen SDG-Finanzierungsbemühungen in vollem Umfang anerkennen, verfolgen und sich an ihnen ausrichten.
 

Der Weg nach vorn

Um diese vier Bedingungen zu fördern und zu gewährleisten, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die an der Finanzierung Beteiligten und die Regierungen den Charakter der Situation und die Dringlichkeit des Handelns anerkennen.[7]

Dies setzt voraus, dass sie anerkennen, dass die derzeitige internationale Architektur ihrer wesentlichen Aufgabe, eine stabile langfristige Finanzierung für die SDGs zu unterstützen, nicht gerecht wird. Die internationalen Akteure sollten grundlegende Reformen und die Neugestaltung des internationalen Finanzierungssystems weiter fördern, insbesondere durch die Bereitstellung von Möglichkeiten zur Sicherung einer langfristigen Finanzierung.[8]

Der bevorstehende G20-Gipfel in Brasilien, der UN-Zukunftsgipfel (Summit for the Future) im September 2024 und die UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung (UN Financing for Development – FfD4) im Jahr 2025 in Spanien sind wichtige Plattformen, um die Gestaltung der wichtigsten Finanzinstitutionen so zu erörtern und voranzutreiben, dass ein wirksamer Wandel auf Länderebene unterstützt wird.[9] Es ist zu hoffen, dass die an diesen Treffen teilnehmenden Staats- und Regierungschefinnen und -chefs konkrete und ehrgeizige Verpflichtungen und Vereinbarungen in dieser Hinsicht vorantreiben werden.