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Großer Fortschritt für die Rechte indigener Völker

Die Entwicklung der Rechte indigener völker und deren Präsenz auf internationalen Foren zeugen von einer erfolgreichen Interessenvertretung – unbeschadet offener Fragen. Die Dynamik und der Umfang dieser Entwicklung wären ohne die enorme und wirksame Mobilisierung indigener Völker nicht zustande gekommen.

J. Wilton Littlechild, Anführer und Aktivist der Cree in Kanada, während einer Pressekonferenz anlässlich des zehnten Jahrestags der UN-Erklärung über die Rechte indigener Völker. (UN Photo/Manuel Elías)

Die Entwicklung der Rechte indigener Völker und deren Präsenz auf internationalen Foren zeugen von einer erfolgreichen Interessenvertretung – unbeschadet offener Fragen. Die Dynamik und der Umfang dieser Entwicklung wären ohne die enorme und wirksame Mobilisierung indigener Völker nicht zustande gekommen.

Verbindliche Rechte indigener Völker im Sinne eines normativen Standards im Völker- und Menschenrechtskanon sind das Ergebnis einer Entwicklung, die insbesondere ab den 1970er Jahren eingesetzt hat. Das völkerrechtliche Gerüst und seine bisherige Institutionalisierung reichen allerdings über den rechtlichen Schutz hinaus und haben ein komplexes Geflecht an internationalen Grundsätzen, Institutionen, Programmen sowie eine verschiedenartige, nationale und subregionale Praxis entstehen lassen. Im Folgenden soll der Fokus auf der Begriffsbildung und der Entwicklung von Rechtsgrundsätzen im internationalen Rahmen liegen.

 

Wer sind indigene Völker?

Der Begriff ›indigene Völker‹ wurde zum Dekadenwechsel der 1980er und 1990er Jahre prominent und verdeutlichte die internationale Neuordnung indigener Angelegenheiten.[1]Der Begriff steht für drei fundamentale Anliegen. Der Begriffsteil ›indigen‹ beansprucht erstens, dass Menschen und Gemeinschaften die aus ihrer Herkunft stammenden (Kultur-)Güter nach eigenem Ermessen für ihre Lebensentwürfe verfügbar machen und selbstbestimmt weiterentwickeln wollen. Bei Sprache, Religion oder Musik gilt das für ethnische oder religiöse Minderheiten auch. Im Unterschied zur Minderheit bezieht sich der Begriff ›indigen‹ darüber hinaus auf das Merkmal einer ursprünglichen Bevölkerung oder erste Siedler im Vergleich zu Nachbarn. Zum anderen drückt ›indigen‹ den Anspruch aus, über ein historisch verbürgtes Siedlungsgebiet (Territorium) und dort befindliche Ressourcen ein Eigentumsrecht ausüben zu können, das nicht vom Staat vergeben wurde, weil es ihn noch gar nicht gab und insofern vorstaatlich begründet ist.[2]Minderheitenrechte sind demgegenüber in die staatliche Ordnung eingebettet, die maßgebend für die Entwicklung deren Rechtsgarantien ist.[3]

Der Begriff ›indigene Völker‹ fußt zweitens außerdem, neben anthropologischen und historischen Kriterien, auf dem Merkmal der – plausiblen – Selbstidentifikation. Kurden, Tibeter, Katalonen oder Sorben erfüllen solche anthropologischen und historischen Merkmale ebenso. Es gibt jedoch unter diesen Bevölkerungsgruppen kaum ein repräsen­tatives Zeugnis, das die Zuordnung ›indigen‹ ausweist. Das liegt unter anderem daran, dass positive Rechtsfolgen für diese Gruppen wirksamer mit anderen begrifflichen Zuordnungen wie ›Nationalität‹ oder Minderheit im Kontext der Europäischen Union (EU) verknüpft sind. Außerdem haftet dem Begriff ›indigen‹ der diskriminierende Makel der Unterentwicklung an, der eine willkürliche Selbstzuordnung ausbremst. Das Element der Selbstidentifikation enthält ebenso den Aspekt der offenen Entwicklung. Angehörige indigener Völker reklamieren für sich keine museale, anthropologisch-historisch fixierte Existenz, sondern beanspruchen eine Weiterentwicklung nach eigenem Ermessen. Außerdem war es in der Vergangenheit diskriminierend oder gefährlich, sich öffentlich einer indigenen Gemeinschaft zuzurechnen. Erst als äußere Umstände dies zuließen, etwa durch eine Verfassungsreform in Kolumbien und der damit einher­gehenden gesellschaftlichen Akzeptanz, konnte der Anspruch auf das historische Siedlungsgebiet und die eigene Geschichte ohne Gefahr für Leib und Leben formuliert werden. Die Selbstidentifikation erlaubt also, auf Veränderungen plausibel reagieren zu können. Insofern wurde im UN-Kontext bewusst von einer abschließenden, rechtsverbindlichen Definition für ›indigen‹ Abstand genommen.

Drittens enthält der Begriff ›indigene Völker‹ den Anspruch auf die Selbstbestimmung der Völker entsprechend dem Völkerrecht. Die für indigene Rechte zentralen Texte verweisen zwar in Klauseln darauf, dass Selbstbestimmung kein Recht auf Sezession und Verletzung der territorialen Souveränität eines heutigen Staates begründet. An Staat, Regierung und nationale Gesellschaft ergeht gleichwohl der Auftrag, die auf dem Staatsgebiet siedelnden indigenen Völker über ihren politischen Status, ihre soziale Verfasstheit und Einbindung in den Nationalstaat sowie ihre Zukunft weitgehend nach freiem Ermessen, gleichberechtigt, partizipativ, letztlich souverän entscheiden zu lassen.

Vorsichtige Schätzungen gehen von 370 bis 450 Millionen Angehörige indigener Völker weltweit aus, aufgeteilt auf rund 5000 Gemeinschaften und Stammesgesellschaften in rund 90 Staaten.[4]

 

Historische Einbettung

Indigene Völker waren bereits in früher Zeit Subjekte internationaler, rechtlich bindender Verträge. Allein die britische Krone unterschrieb zwischen den Jahren 1760 und 1923 insgesamt 56 Verträge über Landrechtsfragen mit indigenen Völkern in Nordamerika oder in Neuseeland. Die spanische Krone schloss im Jahr 1641 mit den Mapuche den Vertrag von Quilín im heutigen Chile. Alle Verträge wurden formal nie gekündigt, aber von den Kolonialmächten gebrochen, sobald es die Umstände zuließen.[5] Insbesondere die sogenannten ›ersten Nationen‹ (First Nations) in Kanada beharren gleichwohl auf deren Rechtsgültigkeit und fordern ihre Berücksichtigung ein, um heutige Landrechtsstreitigkeiten und Entscheidungen über Ressourcennutzung angemessen bearbeiten zu können.

Mit dem Völkerbund und der im Jahr 1919 gegründeten Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization – ILO) wurden indigene Belange international erneut aufgerufen. Die ILO fertigte in den 1920er Jahren Studien zu Sklavenarbeit und Ausbeutung unter Angehörigen indigener Gemeinschaften auf Plantagen in Brasilien an. Aus der Dokumentation entstanden die ILO-Übereinkommen Nr. 64 und 65 (1939) zu den Rechten indigener Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die ILO-Übereinkommen Nr. 104 zum Verbot von Strafmaßnahmen gegen indigene Arbeitskräfte (1955) und Nr. 105 zur Zwangsarbeit (1957). Mit einem umfassenderen Gruppenansatz entstanden die ILO-Übereinkommen Nr. 107 (1957) zum ›Schutz von in Stämmen lebender oder stammesähnlicher Bevölkerungsgruppen‹ sowie deren Nachfolgerin Nr. 169 (1989) zu ›indigenen und in Stämmen lebenden Völkern[6]. Mit Gründung der Vereinten Nationen nahm die Entwicklung von Standards zu den Rechten indigener Völker weitere Fahrt auf.[7]

Parallel zur aktiven Beteiligung an der juristischen Standardsetzung haben indigene Völker und ihre Organisationen einen für nichtstaatliche Akteure außergewöhnlich breiten Raum in internationalen Gremien zur Beförderung ihrer Interessen erstritten. Im UN-Menschenrechtssystem stechen die Einrichtung des Mandats zur Sonderbericht­erstattung zu den Rechten indigener Völker, die gleichberechtigte Partizipation beim Ständigen Forum für indigene Fragen (UN Permanent Forum on Indigenous Issues – UNPFII) in New York, beim Expertenmechanismus für die Rechte der indigenen Völker (Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples – EMRIP) in Genf sowie die jährliche Befassung durch den UN-Menschenrechtsrat (Human Rights Council – HRC) hervor.

Darüber hinaus findet seit Jahren keine internationale Konferenz zu Themen mit indigenem Belang ohne Beteiligung indigener Völker mehr statt. Zusammen mit Repräsentantinnen und Repräsentanten indigener Völker haben viele UN-Unterorganisationen Richtlinien und Programme ausge­arbeitet und spiegeln so die Grundsätze zu den Rechten indigener Völker wider.

Nicht alles ist zufriedenstellend. Das Beschwerdeverfahren bei der Weltbank oder der Welthandelsorganisation (World Trade Organization – WTO) ist staatenzentriert. Die Diskussion um die menschenrechtsbasierte Unternehmensverantwortung, etwa beim Zugriff auf Ressourcen auf indigenen Territorien bewegt sich millimeterweise. Alle Beispiele belegen jedoch die immense strategische Mobilisierung indigener Völker, an der Ausarbeitung und Ausgestaltung ihrer Rechte und institutionellen Repräsentanz aktiv teilhaben zu wollen.

 

Normativer Rahmen

Das Hohe Kommissariat der Vereinten Nationen für Menschenrechte (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights – OHCHR) nennt aktuell sechs internationale Übereinkommen als Fundament der Rechte indigener Völker: die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948), das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination – ICERD) (1965), der Zivil- (1966) und Sozialpakt (1966), das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women – CEDAW) (1979) sowie die ILO-Übereinkommen Nr. 107 und 169. Alle Texte sind für die ratifizierenden Vertragsstaaten rechtsverbindlich. In Texten zur Stützung des Selbstbestimmungsrechts wird außerdem die UN-Charta mit Artikel 1.2 hinzugefügt.

Indigene Völker haben einen breiten Raum in internationalen Gremien zur Beförderung ihrer Interessen erstritten.

Das bislang einzige, völkerrechtlich verbindliche, spezifische Vertragswerk zu den Rechten indigener Völker sind die beiden ILO-Übereinkommen Nr. 107 und 169. Letzteres ist das Nachfolgeübereinkommen zur Nr. 107, das nicht mehr zur Ratifizierung ausliegt. Das ILO-Übereinkommen Nr. 107 aus dem Jahr 1957 beförderte eine Politik der Assimilierung und behandelte indigene Gemeinschaften als unmündige Schutzbefohlene. Das ILO-Übereinkommen Nr. 169 revidierte diese Ausrichtung und schuf einen auf Rechten basierten Ansatz für das anzustrebende Regierungshandeln der Vertragsstaaten. Der ratifizierende Staat geht die Verpflichtung ein, Angehörigen indigener Völker einen selbstbestimmten Lebensentwurf mit selbstverwalteten Institutionen zu gewährleisten und den gesellschaft­lichen Raum entsprechend zu organisieren. Die Anstöße zum Überdenken kamen aus der kritischen Reflexion in den Vereinten Nationen zur Assimilierung sowie aus dem Protest indigener Völker.[8]

Die UN-Erklärung über die Rechte der indigenen Völker ist eine wichtige Grundlage zur Bestimmung indigener Rechte im internationalen Kontext.

Das ILO-Übereinkommen Nr. 169 normiert die selbstbestimmte Prioritätensetzung bei Fragen der Entwicklung (Artikel 7), gewohnheitsrechtliche Garantien (Artikel 8 und 9), selbstverwaltetes Land und Territorium (Abschnitt II, Artikel 13–19), die eigenständige Nutzung natürlicher Ressourcen (Artikel 15), das Vermeiden einer erzwungenen Umsiedlung (Artikel 16) sowie kulturell angemessene Formen der Beschäftigung, Bildung oder Gesundheitsversorgung (Abschnitte III bis VI).

Der in Artikel 6 niedergelegte Konsultations­mechanismus entwickelte vor allem in Lateinamerika durch den Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte (IACHR) eine besondere Wirksamkeit.[9]Unter Verweis auf Artikel 6 bemängelte der Gerichtshof in rund zwei Dutzend Urteilen zu Argentinien, Brasilien, Ecuador, Guatemala, Kolumbien oder Peru die durchgeführten Konsultationen, ordnete neue Verfahren an und verhängte auch Baustopps bei Staudamm- (Kolumbien) oder Straßenbauprojekten (Argentinien). Die Entscheidungen des IACHR und ihre nicht nur juristischen Konsequenzen wurden als derart effektiv empfunden, dass die brasilianische Regierung im Jahr 2013 laut darüber nachdachte, aus dessen Gerichtsbarkeit auszuscheiden.

Wenngleich kein rechtsverbindliches Übereinkommen, stellt die Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte der indigenen Völker (United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples – UNDRIP) (2007) die zweite maßgebliche Grundlage zur Bestimmung indigener Rechte im internationalen Kontext dar.[10] Diese Rechte in der UNDRIP umfassen etwa den Anspruch auf ein Territorium, die Nutzung der oberirdischen Ressourcen nach eigenem Ermessen, die Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung eigenständiger, nicht vom Staat geschaffener, politischer Repräsentations- und Rechtssysteme, den Schutz religiöser Stätten, die freie Ausübung der tradierten religiösen Überzeugung und nicht zuletzt die Rechte als Gemeinschaft, etwa kollektive Landrechte und Gemeingüter. Hinzu kommen ausgeklügelte Konsultations- und Partizipationsverfahren wie das Recht auf freie, vor einer Entscheidung stattfindende und umfassend informierte Konsensfindung mit der betroffenen lokalen Bevölkerung.[11] Die UNDRIP ist im internationalen Kontext inzwischen zum maßgeblichen Text für die Ausgestaltung von Leitlinien nationaler und internationaler Institutionen wie auch Unternehmen und Finanzdienstleistern geworden.

 

Normsetzung durch Auslegung

Viele Rechtsansprüche wie der Zugang zu einer fairen Justiz, Versammlungs- oder Religionsfreiheit, Beschäftigung, Familie, Gesundheit, Ernährung, Bildung, Wohnung, Zugang zu Wasser, sanitären Einrichtungen, sozialer Sicherheit, ein angemessener Lebensstandard, Kultur oder Schutz vor Diskriminierung sind etwa im Zivil- und Sozialpakt oder im ICERD als Individualrechte verfügbar.

Die UN-Menschenrechtsvertragsorgane haben diese Normen ab Mitte der 1990er Jahre unter Berücksichtigung der kulturellen Besonderheiten indigener Völker zu differenzieren begonnen. Diese Fachausschüsse wachen über die Einhaltung der Menschenrechtsverträge und weisen den Vertragsstaaten den Weg zur Umsetzung. Sie unterstrichen immer wieder sowohl den Schutz vor diskriminierender Behandlung als auch die Pflicht des Vertragsstaats, Maßnahmen zu ergreifen, um die kulturelle Eigenständigkeit indigener Völker zu fördern.

So hat der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Committee on Economic, Social and Cultural Rights – CESCR) zur Umsetzung des Sozialpakts im Jahr 1997 ausgeführt, dass die Gemeinschaftsbindung indigener Völker unverhältnismäßig stark unter Zwangsräumun­gen leidet und dem Staat daher Pflichten entstehen, Schaden von der gemeinschaftlich orientierten Lebensführung abzuwenden.[12]Derselbe Fachausschuss formulierte im Jahr 2009 die Pflicht des Staates, unter Bezug auf Artikel 15 des Sozialpakts kommunale Landrechte indigener Völker als Merkmal des kulturellen Lebens zu respektieren und zu garantieren.[13]

Mit Verweis auf die gemeinschaftlichen Aspekte gemäß UNDRIP mahnte der CESCR Australien im Jahr 2009, die Torres-Strait-Insulaner besonders gegen die Folgen des Klimawandels zu schützen.[14] Aufgrund der Untätigkeit der australischen Regierung haben sie im Jahr 2019 ein Beschwerdeverfahren beim UN-Menschenrechtsausschuss (Committe on Civil and Political Rights – CCPR) in die Wege geleitet.

Der Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (Committee on the Elimination of Racial Discrimination – CERD) betonte in seiner Allgemeinen Empfehlung XXIII im Jahr 1997 die Pflicht des Staates, Angehörige indigener Völker effektiv an Entscheidungen über Belange zu beteiligen, die sie betreffen, sowie das Recht an kommunalem Land zu garantieren. Bei jeder Entscheidung, die indigene Rechte betrifft, hat der Vertragsstaat die Betroffenen umfassend zu informieren und ihre Zustimmung einzuholen.[15]Unter ausdrücklichem Verweis auf das ILO-Übereinkommen Nr. 169 unterstrich der CERD im Jahr 2006 die Pflicht Guatemalas, das Recht auf tradierten Landbesitz zu gewährleisten.[16]

Der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (Committee on the Elimination of Discrimination against Women – CEDAW) hat in einer Vielzahl von Stellungnahmen zu Staaten auf allen Kontinenten unter Einschluss des Klimawandels[17]Individual- wie auch kollektive Rechte bei indigenen Frauen geltend gemacht. Unter Verweis auf die UNDRIP errichtete CEDAW gleichwohl ein normatives Gerüst, das auch Schutz und Gewährleistung der gemeinschaftlichen Beziehungen einfordert, etwa bei Landfragen, Ernährung oder Gesundheit oder bei der Weitergabe von tradiertem Wissen.

Der Ausschuss für die Rechte des Kindes (Committee on the Rights of the Child – CRC) betonte in seinem allgemeinen Kommentar Nr. 11 im Jahr 2009 die Berücksichtigung des kollektiven Elements der Kulturen indigener Völker als Bedingung – und Pflicht des Staates – für eine angemessene Bildung des Kindes. Die Vertragsstaaten der CRC werden aufgefordert, Kinderrechte in Bezug auf indigene Gemeinschaften unter Berücksichtigung der UNDRIP und des ILO-Übereinkommens Nr. 169 vorzunehmen, unabhängig davon, ob sie dieses ratifiziert haben.[18]

Die aufgeführten Beispiele lassen erkennen, dass die UN-Menschenrechtsvertragsorgane frühzeitig damit begonnen haben, spezifische Rechtsansprüche unter Einschluss kollektiver Aspekte zu entwickeln. Mit Verabschiedung der UNDRIP werden der Schutz und die Gewährleistung gemeinschaftlicher Bezüge verstärkt als notwendig erachtet, um den Angehörigen indigener Völker die Menschenrechte vollumfänglich garantieren zu können.

Zur praktischen Ausgestaltung haben außerdem die Sonderberichterstattung (Special Rapporteur) zu den Rechten indigener Völker sowie der Expertenmechanismus beim HRC beigetragen.

 

Regionale Rechtsetzung

Parallel und in Wechselwirkung mit den Entwicklungen bei den UN haben regionale Gerichtshöfe die Rechte indigener Völker wie angesprochen ausdifferenziert. Der IACHR legt die Rechte indigener Völker nicht nur zwecks konkreter Streitschlichtung aus, sondern versteht seine Urteile und Stellungnahmen ebenso als Beitrag zur Normsetzung. So entwickelte der Gerichtshof bei Verlust des tradierten Landes eine Abfolge mit dem Ziel eines angemessenen Ausgleichs. Der Staat muss dafür sorgen und sein Bemühen belegen, dass zuerst alternatives Land gleicher Größe und Qualität ausfindig gemacht wird. Erst beim objektiven Scheitern dieser Option kommt eine monetäre Entschädigung infrage.

Es kann noch kein umfassendes, international verpflichtendes Regelwerk zu den Rechten indigener Völker ausgerufen werden.

Indigene Themen und Rechte im Menschenrechtsdiskurs in Afrika sind durch den Bericht einer Sachverständigengruppe der Afrikanischen Kommission der Menschenrechte und der Rechte der Völker (ACHPR) im Jahr 2003 prominent geworden. Der Bericht belegt, dass es indigene Völker in Afrika und entsprechend tradierte Landrechte gibt, selbst wenn keine Katastereintragung vorliegt. Beide Aspekte sind bei einigen Regierungen bis heute umstritten. Der Bericht fordert das Recht auf tradierte kommunale Länder und Ressourcen mit entsprechenden Pflichten für die Staaten.[19]

Entsprechend urteilte die ACHPR im Jahr 2010, dass Kenia ein Wildreservat auf dem Territorium der Endorois, eine Hirtengemeinschaft, wegen mangelhafter Konsultation nicht einrichten kann. Die Pflicht zur angemessenen Konsultation stützte die Kommission unter anderem auch auf die Auslegung von Artikel 27 (Minderheitenrechte) durch den CCPR zum Zivilpakt. Die kenianische Regierung weigert sich bis heute, das Konsultationsverfahren wieder aufzunehmen, zögert aber umgekehrt, das Wildreservat de jure einzurichten.

Die exemplarischen Ausführungen zur richterlichen Praxis veranschaulichen den weiten Bogen, der, gestützt auf rechtsverbindliche Übereinkommen und die UNDRIP, die Inanspruchnahme indigener Rechte inzwischen umspannt.

Gleichwohl kann noch kein umfassendes, international verpflichtendes Regelwerk zu den Rechten indigener Völker ausgerufen werden. Dazu fehlt insbesondere eine vergleichbare Praxis in Asien. Neben den UN-Menschenrechtsvertragsorganen tragen zwar die UN-Sonderverfahren zu einer Standardsetzung bei, aber in eher appellativer Form.[20]

 

Strittige Aspekte

Die Entwicklung des Normgerüsts legt das Zusammenspiel von individuellen und kollektiven Dimensionen offen. Begriff und Konzept von kollektiven Rechten bei Menschenrechten bleiben jedoch strittig. Heiner Bielefeldt hat für den menschenrechtlichen, das heißt individualrechtlich angelegten, Ansatz grundsätzlich festgestellt, dass Menschenrechte das Ziel verfolgen, Angehörige von Bevölkerungsgruppen rechtlich so zu unterstützen, dass sie über ihre sozialen Beziehungen frei entscheiden können. Umgekehrt hat der Staat die Verpflichtung, die Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen Kontexts und spezifischen Identitätsbewusstseins zu gewährleisten.[21]

In gleicher Weise hat die internationale Rechtsprechung Ansprüche von Gruppen oder Gemeinschaften in der gemeinschaftlichen Perspektive neu bewertet. Mit dem ILO-Übereinkommen Nr. 169 und der UNDRIP sind zwei Aspekte zum tragenden Bestandteil der Menschenrechte geworden: der Schutz und die Prävention vor Diskriminierung sowie die Gewährleistung, nach eigenen Prioritäten über die eigene Entwicklung entscheiden zu können. Dies beinhaltet das Recht auf die eigene Geschichte, auf tradierte Regierungsformen, Kultur, Religion und Territorien. Dazu gehört ebenso die Verpflichtung des Staates, Konsultationen auf Augenhöhe zu organisieren. Kollektive Rechte sind außerdem nichts Neues. Bolivien, Ecuador, Finnland, Kambodscha, Kolumbien, die Philippinen oder Russland erkennen kollektives Eigentum bei indigenen Völkern an. Die Rechte indigener Völker sind also Teil der internationalen wie nationalen Ordnung, wenngleich noch kein Völkergewohnheitsrecht geworden.

In der Praxis zeigen sich Konflikte etwa bei Vorhaben zum Infrastrukturausbau, zu Bergbau, kommerzieller Agrar- oder Forstwirtschaft, die gemeinschaftlich bewirtschaftetes Land, Gewässer, Wege, Raine, Wälder oder heilige Stätten tangieren. Darüber entsteht in indigenen Gemeinschaften durchaus Streit, da nicht alle Gemeindemitglieder die gleiche (ablehnende) Meinung teilen. So stellt sich die Frage, wer das maßgebliche Rechtssubjekt ist: die Mehrheit, die Minderheit, eine einzelne Person in Gestalt einer tradierten Autorität? Norma­tive Lücken zeigen sich auch dort, wo indigene Gemeinschaften verfahrensrechtlich keinen Schaden am Gemeineigentum geltend machen können, insbesondere keinen immateriellen Schaden etwa bei heiligen Stätten. Ebenso werden sie selten als Klägergemeinschaft zugelassen.

Die Auslegung der Selbstbestimmung wird strittig bleiben. Der CCPR zum Zivilpakt konzentriert ein Recht auf Selbstbestimmung für indigene Völker in Auslegung von Artikel 1 (Selbstbestimmung) auf die Gewährung von Autonomie, Selbstverwaltung und die Partizipation bei Entscheidungen. Das ILO-Übereinkommen Nr. 169 kennt den Begriff Selbstbestimmung selbst nicht, hebt jedoch die Nichtdiskriminierung hervor, die als Voraussetzung für die Ausübung von Selbstbestimmung erachtet wird und als Völkergewohnheitsrecht entsprechend Staaten verpflichtet.

Die UNDRIP schuf in Artikel 3 eine ausdrück­liche normative Grundlage für die Selbstbestimmung indigener Völker, ist jedoch nicht rechtsverbindlich. Sie wurde im Jahr 2007 von 144 Staaten in der UN-Generalversammlung verabschiedet. Australien, Kanada, Neuseeland und die USA haben ihre ursprüngliche Ablehnung später revidiert, halten aber ihre Vorbehalte gegenüber der Rechtsverbindlichkeit aufrecht. Dies äußert sich in Kanada regelmäßig beim Streit um die Rechtsgültigkeit der historischen Verträge. Solche Vorbehalte finden sich ebenso bei Staaten in Afrika und Asien.

 

Auf gutem Weg

Die normative Entwicklung der Rechte indigener Völker ist eine Erfolgsgeschichte und ist zum integralen Bestandteil des internationalen Rechtssystems geworden. Ohne das aktive Engagement und die soziale Mobilisierung indigener Völker über Jahrzehnte wäre diese Standardentwicklung nicht erfolgreich verlaufen. Zweifelsohne werden verbriefte Rechte weltweit auch wieder eingeschränkt. Mit Rechts- und Sprachfiguren wie »im nationalen (öffentlichen) Interesse« oder »zur Wahrung der territorialen Souveränität des Staates« werden Versuche unternommen, indigene Rechte auszuhebeln. Mit dem normativen Gerüst erweiterte sich allerdings die Möglichkeit von Klage- und Beschwerdeverfahren. Zusammen mit den kritischen Kommentierungen der Menschenrechtsvertragsorgane kann die Reputa­tion einer Regierung infrage gestellt und so politisch eine Wirkung erzielt werden.

Die Arbeit am normativen Gerüst ist nicht abgeschlossen. Wobei die Geschwindigkeit, mit der sich der normative Rahmen zu den Rechten indigener Völker bisher entwickelt hat, die Erwartung begründet, dass ein umfassendes, schlüssiges und alltagswirksames Rechtssystem zustande kommen wird. Die deutsche Bundesregierung lässt immer wieder Sympathie für die Rechte indigener Völker auch in UN-Gremien erkennen. Ein wirksamer Beitrag zur rechtlichen Stärkung des internationalen Regelwerks wurde endlich umgesetzt. Sie kam ihrer Zusage gegenüber den Vereinten Nationen sowie dem Koalitionsvertrag nach und ratifizierte das ILO-Übereinkommen Nr. 169 am 15. April 2021.[22] Jetzt muss noch die Praxis angepasst werden – etwa durch ein robustes Lieferkettengesetz.

 

[1] Indigene Völker werden umgangssprachlich bis heute mit verschiedenen Begriffen bezeichnet, je nach Geschichte und Politik eines Landes: Stämme oder Stammesvölker (Tribals), Bergvölker (Montagnards), Eingeborene (Aborigines), Nationen (First Nations), Nationalitäten (vor allem in Asien) oder Adivasi (Indien). Der Begriff ›indigene Völker‹ entstand nicht zuletzt in Abgrenzung zum Sammelbegriff ethnische Minderheiten, der mehrere Aspekte indigener Besonderheiten verdeckt.

[2] Vgl. Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Indigenous Peoples and the United Nations Human Rights System, Fact Sheet No. 9/Rev. 2, New York/Genf 2013, S. 2f.

[3] Erica Irene Daes, Working Paper on the Relationship and Distinction Between the Rights of Persons Belonging to Minorities and Those of Indigenous Peoples, in: Roxanne Dunbar-Ortiz et al. (Eds.), Indigenous Peoples’ Rights in International Law: Emergence and Application, International Working Group in Indigenous Issues (IWGIA), Kautokaino/Kopenhagen 2015, S. 130–135.

[4] IWGIA, Facts About Indigenous Peoples, Juli 2018, www.iwgia.org/en/news/3268-facts-indigenous-peoples.html

[5] Vgl. Alfonso Martínez et al., Study on the Treaties, Agreements and Other Constructive Arrangements Between States and Indigenous Populations, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1999/20 v. 22.6.1999, Genf 1999.

[6] ILO C169 – Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989.

[7] Zum Überblick siehe UN Department of Economic and Social Affairs (UN DESA), Indigenous Peoples at the United Nations, www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/about-us.html

[8] Vgl. ILO, Implementing the ILO Indigenous and Tribal Peoples No. 169. Towards an Inclusive, Sustainable and Just Future, Genf 2019, Kapitel 1.

[9] Von den aktuell 24 Vertragsstaaten stammen 15 aus der Subregion: Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Paraguay, Peru und Venezuela. Die Ratifizierung durch Deutschland wird am 23. Juni 2022 wirksam.

[10] Siehe dazu auch Anja Titze, Die Vereinten Nationen und indigene Völker, VEREINTE NATIONEN (VN), 55. Jg., 5/2007, S. 190–197.

[11] UN DESA (Ed.), State of the World’s Indigenous Peoples. Implementing the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, New York 2019.

[12] CESCR, General Comment Nr. 7, The Right to Adequate Housing (Art. 11.1), Forced Evictions v. 20.5.1997, Para. 11.

[13] CESCR, General Comment Nr. 21, UN Doc. E/C.12/GC/21 v. 21.12.2009, Para. 36.

[14] CESCR, Concluding Observations Australia, UN Doc. E/C.12/AUS/CO/4 v. 12.6.2009, Para. 27.

[15] CERD, General Recommendation 23, Rights of Indigenous Peoples, 51. Sitzung, 1997, UN Doc. A/52/18 v. 26.9.1997, Annex V/122, Para. 4 und 5. Zum Verfahren der Konsensfindung siehe auch Concluding Observations on Panama, UN Doc. CCPR/C/PAN/CO/3 v. 17.4.2008, Para. 21.

[16] CERD, Concluding Observations Guatemala, UN Doc. CERD/C/GTM/CO/11 v. 15.5.2006, Para. 19.

[17] Siehe Entwurf zu CEDAW, General Recommendation Nr. 37 on Gender-related Dimensions of Disaster Risk Reduction in the Context of Climate Change, UN Doc. CEDAW/C/GC/37 v. 7.2.2018.

[18] CRC, General Comment Nr. 11, Indigenous Children and Their Rights Under the Convention, UN Doc. CRC/C/GC/11 v. 12.2.2009, Para. 16, 30ff.

[19] ACHPR, Report of the African Commission’s Working Group of Experts on Indigenous Populations/Communities, IWGIA, Kopenhagen 2005.

[20] Vgl. James Anaya, Consultation on the Situation of Indigenous Peoples in Asia, UN Doc. A/HRC/24/41/Add.3 v. 31.7.2013, Abschnitte III und IV.

[21] Heiner Bielefeldt, Misperceptions of Freedom of Religion or Belief, Human Rights Quarterly, 35. Jg, 1/2013, S. 33–68.

[22] BT-Drucksache 19/26834 v. 19.2.2021.

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